I OSK 838/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1544/23 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1544/23, oddalił skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.J. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tejże regulacji i oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą, a tym samym nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, a to mimo iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy oraz wydania nowej decyzji, a to z uwagi na fakt, iż Skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w uprzednim postępowaniu administracyjnym, albowiem nie została zawiadomiona o wydaniu decyzji w ramach tegoż postępowania (brak właściwego doręczenia decyzji Skarżącej), zaś fakt, iż Skarżąca uczestniczyła wywiadzie środowiskowym, czy też, że skierowano do niej informację o zasadach odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej nie zmienia tejże okoliczności, ponieważ czynności te nie były podejmowane przez Prezydenta Miasta Częstochowy w ramach postępowania administracyjnego, w którym to Skarżąca ostatecznie nie uczestniczyła, a to zaś mimo braku jakiegokolwiek zawinienia po jej stronie w tym zakresie i mimo braku jakiejkolwiek zawinionej bierności po jej stronie, a w konsekwencji mimo iż naruszenia te dawały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie wznowienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tejże regulacji i oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącego, a tym samym nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, a to mimo iż zawierała ona lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie, w którym to uzasadnieniu Organ odwoławczy ograniczył się niejako do przywołania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, co stanowiło całkowite zaniechanie przez Organ uwzględnienia zasady przekonywania i wyjaśniania stronom okoliczności, którymi Organ kierował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tejże regulacji i oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącego, a tym samym nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, mimo dopuszczenia się przez tenże Organ odwoławczy naruszenia podstawowych zasad ogólnych obowiązujących w procesie administracyjnym, a w szczególności naruszenia zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady wysłuchania stron i zapewnienia im czynnego udziału w całym toku postępowania, w tym w szczególności na etapie wydania aktu administracyjnego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w z w. z art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tejże regulacji i brak orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a to: - po mimo niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przez oba Organy administracji publicznej i orzeczenie o obowiązku odpłatności, w sytuacji, gdy nie ustalono szczegółowo sytuacji finansowej i majątkowej Skarżącej, a tym samym mimo że nie doszło do ustalenia, czy dochód na członka rodziny Skarżącej przekracza kryterium ustawowe i ewentualnie w jakim zakresie (zaś uzyskanie przez organ wyłącznie informacji o wypłacanych świadczeniach emerytalnych jest niewystarczające), o mimo że sprawy wszystkich osób potencjalnie zobowiązanych do odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej powinny zostać objęte jednym postępowaniem (co nie miało miejsca w niniejszym przypadku), a to w szczególności w celu umożliwienia każdej spośród tychże osób możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń poczynionych przez Organ wobec pozostałych osób i ewentualnego poddania tychże ustaleń i wydanego rozstrzygnięcia właściwej kontroli instancyjnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez niezastosowanie tejże regulacji i nie orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo bezpodstawnego niezastosowania prawa materialnego - art. 65 pkt 2 u.p.s. przez organy administracji publicznej i nie orzeczenie o zwolnieniu Skarżącej z obowiązku odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, podczas gdy z uwagi na ekonomikę postępowania Organ winien badać spełnienie przesłanek w tym zakresie już na etapie ustalenia tegoż obowiązku i już na pierwotnym etapie zwolnić Skarżącą z obowiązku odpłatności (nie zaś dopiero następczo); W konsekwencji, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a.: Wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G1 1544/23 w całości i jednocześnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] i przekazanie sprawy temu Organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku nie przychylenia się do powyższego wniosku: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1544/23 w całości i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania; Nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Dodatkowo wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się tym samym rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby wykazania, iż Sąd I instancji w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę decyzji SKO z [...] lipca 2023 r. niedostrzegając, że w toku postępowania organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do pozbawienia możliwości udziału skarżącej kasacyjnie w postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że nie została jej doręczona decyzja Prezydenta Miasta Częstochowa z [...] sierpnia 2017 r. o ustaleniu stronie odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Spór sprowadza się zatem do oceny, czy prawidłowo organ odwoławczy, a także Sąd I instancji uznały, że nie wystąpiła wskazana przez skarżącą podstawa wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że aby zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznać zaistnienie tej przesłanki, to w sprawie zakończonej decyzją ostateczną należy wykazać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Chodzi tutaj o przeszkody od niej niezależne, których obiektywnie nie była w stanie przezwyciężyć. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Kwestia braku zaistnienia tych okoliczności będzie wymagać natomiast udowodnienia przez stronę je podnoszącą (patrz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. II OSK 914/10 publik. CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonego w badanej sprawie postępowania przez organ pomocowy, pisma kierowane były do skarżącej kasacyjnie na adres "ul. [...], Częstochowa" ( pisma z 2 lutego 2017 r., z 22 marca 2017 r., z 4 maja 2017 r., z 19 maja 2017 r. z 19 lipca 2017 r.). Korespondencja ta była za każdym razem odbierana przez skarżącą kasacyjnie. Również ten adres był wskazywany przez skarżącą w pismach kierowanych przez nią do ośrodka pomocy społecznej. Wreszcie na ten adres została skarżącej wysłana decyzja Prezydenta Miasta Częstochowa z [...] sierpnia 2017 r., która wróciła do organu z adnotacją "zwrot do nadawcy, nie podjęto w terminie". Nie jest to w sprawie kwestionowane. Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1- 4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia jeśli wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Innymi słowy, zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. W świetle brzmienia art. 44 § 4 i § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej strony pierwszego awizo. W niniejszej sprawie zasadnie przyjął Sąd I instancji, że decyzja z [...] sierpnia 2017r. była wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres, który był adresem zamieszkania skarżącej. Skarżąca tej decyzji nie odebrała, lecz jak prawidłowo ustalił Sąd Wojewódzki, wskazana decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a., co zostało należycie udokumentowane przez doręczyciela w postaci odpowiednich adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz kopercie pocztowej. Przesyłki były przechowywane przez okres 14 dni w placówce pocztowej i wywiązano się z obowiązku dwukrotnego pozostawienia prawidłowo wypełnionego awiza w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. We wskazanych sytuacjach terminy do odebrania przesyłek przez adresata upłynęły bezskutecznie, w związku z czym zostały one zwrócone nadawcom, a następnie załączone do akt sprawy. Równocześnie Sądowi z urzędu wiadomo, że kwestia dotycząca oceny prawidłowości doręczenia zastępczego przedmiotowej decyzji stronie była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 762/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 948/21, oddalającego skargę J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Tym samym, skoro zaistniały przesłanki doręczenia skarżącej decyzji w trybie art. 44 k.p.a., nie można mówić o braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Skarżąca nie wskazała przy tym na inne okoliczności, które skutkowałyby uznaniem, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prawidłowo ocenił także Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Z kolei jeśli organ stwierdzi brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w toku postępowania administracyjnego nie ma podstaw do rozpatrywania istoty sprawy, której dotyczył wniosek o wznowienie. Przystąpienie przez organ do rozpatrywania istoty sprawy następuje dopiero w momencie wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej, a taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z tego też powodu uznać należy, że skoro ani organ, ani Sąd I instancji nie stosowały przepisów u.p.s. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), jak również nie stanowiły one podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, to nie mogły one zostać naruszone. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 184 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.