I OSK 2567/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/22 w sprawie ze skargi I.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/22, oddalił skargę I.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I.J. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie art. 151 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni użytkowej lokalu o numerze [...] położonego w budynku przy ulicy [...], w dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz nieuchylenie poprzedzającego go (zaskarżonego) postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, podczas, gdy oba postanowienia rażąco naruszają art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada uprawnienia podmiotowego do złożenia skutecznego wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących lokalu, którym włada z wyłączeniem innych podmiotów, na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, podczas, gdy zgodnie z art. 251 KC do ochrony prawa, jakim jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, stosuje się przepisy dotyczące własności w wszczęcie postępowania dotyczyłby aktualizacji powierzchni lokalu mieszkalnego do którego spółdzielcze własnościowe prawo służy skarżącej i tym samym przesłanka podmiotowa jest spełniona, a przedmiotowe postanowienie MWiNG powinno zostać uchylone 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie legitymacji skarżącej i tym samym spełnienia przesłanki podmiotowej w postaci uprawnienia do złożenia wniosku o zmianę danych ewidencyjnych, podczas, gdy art. 20 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne nie określa precyzyjnie katalogu podmiotów, którym przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych, zwłaszcza w odniesieniu do osób władających lokalem z wyłączeniem innych osób, jak ma to miejsce w przypadku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a które to naruszenie polegało na niezastosowaniu zasady prawdy obiektywnej, obligującej organ do podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i wskutek tego oceny całokształtu materiału dowodowego, a czego wskutek złożonej skargi nie dostrzegł Sąd I Instancji. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. (omyłka pisarska wyrok jest z 10 maja 2023 r. – dopisek Sądu), w sprawie VII SA/Wa 2310/22; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia skargi, wniesiono o przyznanie r. pr. K.B. wynagrodzenia za pełnienie funkcji pełnomocnika z urzędu skarżącej. W piśmie procesowym (data wpływu 23 październik 2023 r.) pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 186 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od oceny zasadności zaskarżonego do Sądu Wojewódzkiego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie powierzchni użytkowej lokalu o numerze [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Organy ewidencyjne uznały, że z uwagi na to, że wnioskodawczyni przysługuje jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie może ona występować o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż prawo to zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.). Prawo to przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Wojewódzki. Podstawę prawną zaskarżonych do sądu pierwszej instancji postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten wskazuje na dwie samodzielne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza ma charakter podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a druga przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia procedowanie w sprawie, tj. uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Z kolei przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie administracyjnej określono w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, do którego odnosi się art. 28 k.p.a., jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, ściśle związaną z przedmiotem postępowania. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, niepoparty przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ocena posiadania przez wnioskodawcę statusu strony jest zatem dokonywana poprzez analizę okoliczności prawnych sprawy i ocenę, czy wynika z nich istnienie interesu prawnego wnioskodawcy w danej sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zostali wskazani właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stwierdzenie, że wszczęcia postępowania aktualizacyjnego żąda podmiot, który nie zalicza się do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oznacza, że wnioskodawca taki nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wynika z okoliczności badanej sprawy dla działki ewid. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie, zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów i budynków, jako właściciel części budynku obejmującego lokal [...] i współwłaściciel nieruchomości gruntowej widnieje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wnioskodawczyni zaś przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu, a zgodnie z art. 244 § 1. k.c. prawo to wchodzi w skład katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej "u.s.m.", wskazuje, że w przypadku spółdzielczego lokatorskiego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu to spółdzielnia jest samodzielnym właścicielem budynku i lokalu. Na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właściciele nie byli członkami spółdzielni. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje prawne, w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że właścicielem części budynku obejmującym przedmiotowy lokal i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej jest Spółdzielnia "[...]" i właśnie ten podmiot jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych odnośnie lokalu skarżącej kasacyjnie. Przysługujące skarżącej kasacyjnie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie wypełnia dyspozycji interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika z norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, jako osoba nieuprawniona w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie mogła ona skutecznie żądać wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, skoro przedmiotowe żądanie skarżącej nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do wszczęcia postępowania, to fakt ten skutkować musiał wydaniem orzeczenia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligujące do uwzględnienia skargi, a to skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji usunięcia przez sąd wątpliwości związanych z posiadaniem przez skarżącą interesu prawnego do zainicjowania przedmiotowego postępowania. Przepis powyższy nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III FSK 1284/22 publik. CBOSA). Poza tym skarżąca nie wskazuje, jaki konkretnie dowód z dokumentu powinien przeprowadzić Sad Wojewódzki. Zatem również ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadny. Końcowo należy zauważyć (za Sądem Wojewódzkim), że powyższe stanowisko dotyczące sytuacji prawnej skarżącej było już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W wyroku z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 178/16) WSA w Warszawie rozpoznając skargę I.J. na postanowienie Mazowieckiego WINGiK z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że brak jest przepisu upoważaniającego władającego lokalem na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu do żądania wprowadzenia zmian w kartotece lokali . Przedstawiony pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną I.J. od powołanego wcześniej wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt I OSK 184/17). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.