II OSK 1613/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1245/23 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO-4215/15/2023 w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. odrzuca skargę kasacyjną M. C., 2. oddala skargę kasacyjną J.C. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1245/23 oddalił skargę J. C. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2023 r. nr SKO-4215/15/2023 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy I. z 14 czerwca 2023 r. o ustaleniu dla M. C. i J. C. jednorazowej opłaty w kwocie 5.111,40 zł w związku ze sprzedażą niezabudowanej działki nr [...] położonej w obrębie O. gmina I., której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że uchwałą Rady Gminy I. z [...] marca 2018 r. nr [...] uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości O., który wszedł w życie 4 kwietnia 2018 r. Zgodnie z uchwałą tereny oznaczone symbolem 4MN przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenach tych znajdowały się działki nr [...] - [...], które stanowiły własność skarżącego i jego żony. Powyższe działki zostały w późniejszym okresie scalone w działkę nr [...], a wkrótce potem podzielone m.in. na obecną działkę nr [...]. Następnie działka ta została przez skarżącego sprzedana aktem notarialnym z [...] maja 2020 r. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w poprzednio obowiązującym w latach 1988-2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. grunty stanowiły grunty rolne, natomiast w okresie późniejszym, gdy nie obowiązywał miejscowy plan, działki te z uwagi na klasę gruntów użytkowane były jako teren rolniczy. Zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła wraz z uchwaleniem planu miejscowego z 2018 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo przyjęły, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący zaniżenia w operacie szacunkowym oraz w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu. W okresie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lata 2004-2018) działki te użytkowane były jako teren rolniczy i nie została wydana wobec nich decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. działka nr [...] powstała w miejscu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znalazła się na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, słusznie uznając, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznano zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 Kpa. 2. M. C. i J. C. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: upzp) przez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości zbytej przez skarżącego wzrosła; : 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: Ppsa) poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organy administracji, zarówno I jak i II instancji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kpa i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, z uwagi na nienależyte zweryfikowanie dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania przy wycenie niego, a także nieuwzględnienie faktu, że na przedmiotowym terenie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy i realizowanie zabudowy mieszkaniowej, co w efekcie doprowadziło do ustalenia skarżącym zawyżonej opłaty planistycznej i naruszenie tym samym wynikającej z art. 8 § 1 Kpa zasady zaufania do organów władzy publicznej, a także poprzez niezbadanie przez Sąd, czy możliwa była zabudowa mieszkaniowa na sąsiadujących działkach; - w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: ugn) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie) poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania według stanu sprzed uchwalenia planu polegające na pominięciu działek z terenów sąsiadujących z przedmiotową działką. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna M. C. podlegała odrzuceniu, ponieważ nie wystąpiła ona z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wniosek taki został złożony przez pełnomocnika wyłącznie w imieniu J. C. 3.4. Zgodnie z art. 177 § 1 Ppsa skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 141 § 2 Ppsa w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia sentencji wyroku. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 Ppsa). Ze wskazanych przepisów wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Jedynie strona, która prawidłowo złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, może skutecznie wnieść skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Niezłożenie ww. wniosku powoduje, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpoczyna biegu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niewystąpienie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 Ppsa (por. postanowienia NSA: z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 422/10; z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 568/10). Z tych względów skarga kasacyjna M. C. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 Ppsa w zw. z art. 178 Ppsa, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. 3.5. Skarga kasacyjna J. C. nie zawiera natomiast usprawiedliwionych podstaw. 3.6. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie, że uregulowana w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 37 ust. 1 upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyroki NSA z: 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2930/18, 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3856/18, 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 187/21, 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1250/23). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przed uchwaleniem planu miejscowego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania byłyby całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości, ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp jest nieusprawiedliwiony. 3.7. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego stosownie do wymogów wynikających z art. 37 ust. 12 upzp. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Taka wszechstronna ocena operatu została w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dokonana. Dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie było więc potrzeby przeprowadzania przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Wzrost wartości nieruchomości wynikał bowiem ze zmiany przeznaczenia nieruchomości z rolnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, jak to zostało wyjaśnione powyżej, nie było podstaw, aby badać czy potencjalnie możliwa była zabudowa mieszkaniowa na sąsiadujących działkach oraz czy możliwe było uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy i realizowanie zabudowy mieszkaniowej. 3.8. Natomiast powołane przez skarżącego w ramach omawianej podstawy kasacyjnej przepisy art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego nie są przepisami postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że przepisy te są przepisami o charakterze materialnoprawnym. Niezależnie od powyższej wadliwości zarzutu, nie można oczekiwać od rzeczoznawcy majątkowego ustalającego w podejściu porównawczym wartość nieruchomości, której sprzedaży dokonano w dniu [...] maja 2020 r., że uwzględni w wycenie ceny transakcyjne nieruchomości z okresu, który znacznie odbiega od daty, na którą określa on wartość nieruchomości. Biegły w operacie wskazał, że w nocie interpretacyjnej N1 (PKZW) w pkt 3.3 zapisano, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem skarżący wskazuje na transakcje z lat 2010-2013, a więc odległe od daty sprzedaży, które nie odzwierciedlały aktualnej sytuacji rynkowej i wartości nieruchomości. Rynek nieruchomości może się znacznie zmienić w ciągu tak długiego okresu. 3.9. Bezzasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie uchybił przepisom w zakresie postępowania dowodowego, w tym przepisom art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. 3.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, ponieważ co jest kluczowe w niniejszej sprawie, nie została podważona zgodność z prawem opinii biegłego, a w trakcie postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła też alternatywnego operatu szacunkowego. 3.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną J. C. oddalił, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.