II OSK 2238/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 71/24 w sprawie ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 71/24, uwzględniając skargę obywatelki Gruzji L. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po pierwsze, stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności, po drugie, stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po trzecie, zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, po czwarte, oddalił skargę w pozostałym zakresie, po piąte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ustalił, że wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został doręczony organowi administracji 22 marca 2023 r., że 28 kwietnia 2023 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, że braki formalne zostały usunięte 26 czerwca 2023 r. oraz że pismami z 7 i 14 lipca 2023 r. organ administracji zwrócił się do właściwych organów o podanie informacji, czy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca pismem z 6 października 2023 r. wniosła ponaglenie oraz że do chwili wniesienia skargi (do 18 stycznia 2024 r.) sprawa z wniosku skarżącej nie została załatwiona. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wobec tego, iż skarżąca jest obywatelką Gruzji, to nie mają do jej sprawy zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), w szczególności jej art. 100d. Uznał także, że art. 112a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) są sprzeczne z art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1). W związku z tym przyjął, że termin załatwienia sprawy skarżącej wynosił 60 dni i rozpoczął bieg 22 marca 2023 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji sprawa skarżącej powinna była być załatwiona, jak to określił, "zasadniczo" do 22 maja 2023 r. Wskazał przy tym, że termin załatwienia sprawy mógłby być przedłużony o czas oczekiwania na odpowiedź organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jednakże Wojewoda Śląski do tych organów o stosowne informacje zwrócił się już po upływie terminu załatwienia sprawy, mianowicie 7 i 14 lipca 2023 r. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda Śląski załatwiając sprawę z wniosku skarżącej dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oddalenie skargi, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnosi się do zawartych w skardze żądań przyznania skarżącej od organu administracji sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi administracji grzywny. Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach 1, 2, 3 i 5. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzucono naruszenie art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawy o pomocy) poprzez przyjęcie, że skarga skarżącej została poprzedzona ponagleniem, gdy tymczasem ponaglenie zostało złożone przed upływem terminu do załatwienia sprawy i z tego powodu zostało pozostawione bez rozpoznania, co jest równoznaczne z tym, że skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi służących jej w postępowaniu środków zaskarżenia. W związku z tym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2 i art. 112a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w chwili złożenia wniosku, mimo że wniosek dotknięty był brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie spełnia wymogi ustawowe, - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że termin załatwienia sprawy rozpoczyna bieg w chwili złożenia wniosku także wtedy, gdy wniosek nie spełnia wymogów ustawowych, - art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że "termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie", - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie, mimo że czas trwania postępowania był usprawiedliwiony stanem epidemii, wojną w Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz skomplikowanym charakterem sprawy, czyli okolicznościami niezależnymi od organu administracji, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 – 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na tym, że skarga nie została oddalona, mimo że nie upłynął termin załatwienia sprawy. W końcu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy przez, po pierwsze, błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "cudzoziemiec" w rozumieniu powołanego przepisu obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 powołanej ustawy, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, po drugie, przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano, że "wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji, regulacja art. 100d (...) [ustawy o pomocy] wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności Wojewody Śląskiego w niniejszej sprawie. W rezultacie niezastosowania powyższych norm, Sąd naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 orz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi". W związku z tymi zarzutami we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznania skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zagadnienie zastosowania do wniosku skarżącej przepisów ustawy o pomocy, w szczególności jej art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4. Zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy powoduje konieczność przyjęcia, że bieg terminu na załatwienie sprawy skarżącej dotyczącej udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy w ogóle nie rozpoczął biegu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem (obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. i uwzględniając jego brzmienie w chwili wydania zaskarżonego wyroku) w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Z kolei według art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie takiej jak sprawa skarżącej lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wspomnianym okresie, nie może być podstawą wywodzenia m.in. środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że organowi administracji nie można przypisać ani bezczynności, ani przewlekłości z uwagi na sposób prowadzenia w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a więc także na pobyt czasowy i pracę. Bezczynności zatem nie można także przypisać Wojewodzie Śląskiemu w rozpoznawanej sprawie, w której, jak ustalono, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożono 22 maja 2023 r., a wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność wydano 24 maja 2024 r. Rozstrzygając przeto, czy ustawa o pomocy, a w szczególności jej art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4, ma zastosowanie w sprawie skarżącej należy wskazać na to, co już zostało powiedziane w podobnych sprawach, przede wszystkim w sprawach o sygn. akt II OSK 2012/24 oraz II OSK 1995/24. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy, mianowicie pomocy osobom wskazanym w jej art. 1 ust. 1 i 2, przy czym pomocy udzielanej nie bezpośrednio tym osobom, lecz polegającej na stworzeniu warunków do sprawniejszego udzielania tej bezpośredniej pomocy jednemu z organów administracji do tego powołanemu. Mianowicie uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, przepisy te umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Podkreślić należy, że jest oczywiste, iż art. 100d ustawy o pomocy nie stanowi podstawy przyznania żadnego świadczenia, ulgi lub innej formy pomocy komukolwiek. Wprost przeciwnie, jego zastosowanie "utrudnia" nabycie określonych praw cudzoziemcom. Jednakże jest oczywiste, że ustawodawca zdecydował się na taką regulację (inna kwestia czy zasadnie i całkowicie w dobrej wierze), aby pomóc osobom wskazanym w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy, w ten sposób, że wojewodowie nie będąc narażeni na wyciąganie wobec nich konsekwencji prawnych z "porzucenia" załatwiania spraw innych cudzoziemców niż beneficjenci ustawy o pomocy, w całości poświęcą się tymże beneficjentom. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zasadne są przede wszystkim te podstawy skargi kasacyjnej, w których zarzuca się naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy oraz w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. (w podstawach kasacyjnych przytoczono, co prawda, jedynie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższe uzasadnia (bez konieczności szczegółowego odnoszenia się do wszystkich pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, z wyjątkiem najdalej idącego zarzutu, mającego w intencji skarżącej skutkować niedopuszczalnością skargi) przyjęcie, że skarga kasacyjna jest zasadna. Jeżeli chodzi o zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą służących jej w postępowaniu środków zaskarżenia należy wskazać (jak to już NSA uczynił wielokrotnie w innych podobnych sprawach, w tym przede wszystkim w sprawach o sygn. akt II OSK 1419/24, II OSK 1601/24, II OSK 1587/24), że z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekłe lub dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu. NSA przyjął przy tym, że zakres zaskarżenia wskazano we wnioskach skargi kasacyjnej domagając się wyraźnie uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5, a nie w jej wstępie, gdzie użyto sformułowania, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarża się "w całości". NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżąca nie powinna ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji.