II OSK 1995/24

Dnia 5 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 434/23 w sprawie ze skargi D. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1/ uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę, 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 434/23, uwzględniając skargę D. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, po pierwsze, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, po drugie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po trzecie, zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, po czwarte, dalej idącą skargę oddalił, po piąte, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca 30 grudnia 2022 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zaś organ administracji pierwszą czynność w sprawie podjął 7 czerwca 2023 r. i do chwili wniesienia skargi na bezczynność (29 września 2023 r.) nie wydał decyzji. W związku z tym Sąd ten uznał, że organ administracji dopuścił się bezczynności, która jednakże nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy czym przyjął, że termin załatwienia sprawy wynosił 6 miesięcy i wynikał z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.). Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zawarte w skardze żądanie przyznania skarżącej od organu administracji sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ponadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy i udzielono jej pozwolenia na pobyt czasowy i pracę do 5 grudnia 2023 r. W związku z tym ustaleniem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji "wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (...) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 100c tej ustawy może bowiem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa". Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawa o pomocy) poprzez stwierdzenie bezczynności organu administracji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresach, o których mowa w tych przepisach, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w okresach odpowiednio do 31 grudnia 2022 r. i 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności trafnie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 ustawy o pomocy. Sąd pierwszej instancji w sposób nieprzekonujący wyjaśnił powody przyjęcia, że w sprawie nie miał zastosowania art. 100c ustawy o pomocy, w szczególności jego ustęp 1 pkt 1 lit. c i ustęp 4 oraz w ogóle nie wyjaśnił przyczyny niezastosowania art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 ustawy o pomocy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji art. 100c ustawy o pomocy można stosować jedynie w postępowaniach z wniosków obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Za taką wykładnią ma przemawiać ściśle określony w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, jak i fakt, że nie zmieniono ustawy o cudzoziemcach oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest jasne, co Sąd pierwszej instancji ma na myśli wskazując, że nie zmieniono ustawy o cudzoziemcach oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest przecież oczywiste, że art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy, regulujące tylko w określonym czasie bieg terminów załatwienia niektórych spraw uregulowanych w ustawie o cudzoziemcach oraz niektóre kwestie dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych sprawach, mają charakter przepisów szczególnych w odniesieniu do przepisów ustawy o cudzoziemcach, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zaś chodzi o powołanie się na ściśle określony w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, to wydaje się, że Sąd pierwszej instancji chciał wyrazić stanowisko, że użyte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy pojęcie "cudzoziemiec" ma takie samo znaczenie, jak użyte w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy pojęcie "obywatel Ukrainy", przy czym nie każdy obywatel Ukrainy, lecz taki, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Takim bowiem obywatelem Ukrainy jest według Sądu pierwszej instancji skarżąca. Sąd ten co prawda ustalił jedynie, że skarżąca otrzymała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do 5 grudnia 2023 r., jednakże Sądowi pierwszej instancji chodzi zapewne o to, że skarżąca, która ubiega się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, od dłuższego czasu, co najmniej od 5 lat przed złożeniem wniosku, przebywa legalnie i nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym wskazać należy, że podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczą art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100c i art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Dodać także należy, że stanowisko, iż art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r., jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie NSA. Tytułem przykładu można wskazać wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24, 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24 oraz 13 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 821/24. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przy niekwestionowanym w skardze kasacyjnym ustaleniu, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej przez Wojewodę Dolnośląskiego pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostało wszczęte 30 grudnia 2022 r., powinien był zastosować art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy i w związku z tym przyjąć, że termin załatwienia sprawy skarżącej w ogóle się nie rozpoczął. Zgodnie bowiem z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy, obowiązującym od 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. poz. 830]), w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy, dodanym ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. i zmienionym w zakresie określonego w nim terminu ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088) oraz ustawą z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. poz. 232), w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tej sytuacji przez cały czas postępowania administracyjnego i do czasu wydania zaskarżonego wyroku obowiązywał stan prawny, według którego bieg terminu sprawy skarżącej w ogóle się nie rozpoczął. Konsekwencją tego jest brak możliwości uznania, że organ administracji dopuścił się bezczynności. Potwierdzeniem takich konsekwencji zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy są ustępy 4 powołanych przepisów, w których stanowi się, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ustępie pierwszym tych przepisów, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w tych ustępach, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących m.in. bezczynności i przewlekłości. Niezastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji spowodowało wadliwe przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności, co z kolei doprowadziło do niezasadnego zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. W związku z powyższym w ocenie NSA zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 ustawy o pomocy. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy, gdyż z tych przepisów wynika, że adresowane są one do organów administracji a ich celem jest zwolnienie organów administracji od obowiązków związanych z bezczynnością wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie mógł stosować i tym samym naruszyć. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miały zastosowanie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I, II, III i V i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, co oznacza, że także w punkcie IV, w którym skargę oddalono, nie przedstawiając jednakże żadnych zarzutów odnośnie do tego rozstrzygnięcia, w tym zakresie skargę kasacyjną jako niezasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżąca nie powinna ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.