III OZ 512/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.P. i J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 297/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., znak KOA/1646/Oś/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 297/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 listopada 2024 r., znak KOA/1646/Oś/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że 7 stycznia 2025 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Z uwagi na braki formalne skargi, Stowarzyszenie zostało wezwane do ich uzupełnienia, w tym do nadesłania pełnomocnictwa do reprezentowania stowarzyszenia, względnie do nadesłania skargi podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie uznano za doręczone pełnomocnikowi Stowarzyszenia z dniem 17 marca 2025 r. w trybie art. 73 § 4 p.p.s.a. Ponieważ do dnia upływu terminu (24 marca 2025 r.) nie wpłynęło pełnomocnictwo ani podpisana skarga, Sąd I instancji uznał, że braki formalne skargi nie zostały uzupełnione w terminie i odrzucił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się uczestnicy postępowania M.P. i J.P. (dalej: uczestnicy postępowania) i w zażaleniu zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 41a ust. 1 i w zw. z art. 41a ust. 3 a contrario ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.) poprzez odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych, pomimo że dokumenty, których żądał Sąd w zarządzeniu o uzupełnieniu braków formalnych znajdują się w aktach sprawy - dokumenty te, w szczególności, pełnomocnictwo do działania w imieniu Stowarzyszenia zwykłego i lista członków Stowarzyszenia znajdują się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygnaturą KOA/1646/OŚ/24, bądź też Sąd żądał dokumentów, które nie są wymagane przepisami prawa. W związku z podniesionymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie skargi złożonej przez Stowarzyszenie Sądowi I instancji do rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że większość dokumentów, których zażądał Przewodniczący w wezwaniu z 24 lutego 2025 r. znajduje się w aktach sprawy. W szczególności, w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo - o bardzo szerokim zakresie uprawnień - udzielone K.G. przez wszystkich członków Stowarzyszenia, lista członków stowarzyszenia. Dokumenty te zostały załączone do akt na etapie postępowania administracyjnego, którego akta są załączone do akt sądowych. W ocenie wnoszących zażalenie, nakładanie konieczności ponownego przedkładania dokumentów, które już w danej sprawie zostały przez stronę złożone nie znajduje uzasadnienia – K.G. wykazała umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia. Drugą kwestią, jest wezwanie do złożenia skargi podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia. Zauważono, że takie żądanie nie znajduje umocowania w prawie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, a jedną z jego podstawowych cech jest daleko idące odformalizowanie procedur wewnętrznych. Jeśli członkowie Stowarzyszenia udzielili pełnomocnictwa K.G. do działania w imieniu stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, powinno to być wystarczające dla przyjęcia skargi do rozpoznania. W szczególności, sprawa złożenia skargi do WSA nie jest wymieniona w katalogu otwartym zawartym w art. 41 a ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, a zatem nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Zdaniem uczestników postępowania, Sąd nie może, przez kreowanie i rozszerzanie katalogu takich czynności ograniczać prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych wyszczególnionych w art. 46 § 1 i § 2 p.p.s.a., przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1923) przyznała stowarzyszeniom zwykłym status tzw. ułomnych osób prawnych (art. 331 k.c.). Stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność prawną, która jednakże podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z art. 42 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261; dalej: Prawo o stowarzyszeniach). W związku z przyznaniem statusu tzw. ułomnych osób prawnych stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach powinien określać, m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Z treści art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel stowarzyszenia może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1 – 5 Prawo o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b Prawo o stowarzyszeniach, każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18). W związku z powyższym stwierdzić należy, że choć stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1157/17). W tych okolicznościach stwierdzić zatem należało, że wnosząca skargę w imieniu Stowarzyszenia pełnomocniczka powinna legitymować się pełnomocnictwem udzielonym mu przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Bez znaczenia jest przy tym twierdzenie autora zażalenia, że dokumenty te znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ z art. 29 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Za niezasadną uznać należy również argumentację zażalenia, iż wezwanie do podpisania skargi przez wszystkich członków zarządu nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Wezwanie to miało charakter alternatywny, a jego celem było umożliwienie skutecznego usunięcia braku formalnego skargi, polegającego na braku wykazania należytego umocowania osoby, która ją wniosła. Z akt sprawy wynika, iż skargę wniósł pełnomocnik, który nie dołączył do niej pełnomocnictwa procesowego. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego w jeden z dwóch możliwych sposobów przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego, potwierdzającego umocowanie osoby podpisanej pod skargą albo przez podpisanie skargi przez wszystkich członków stowarzyszenia. Wezwanie to nie stanowiło zatem rozszerzenia wymogów ustawowych, lecz miało na celu umożliwienie stronie wyboru jednej z dwóch prawnie dopuszczalnych dróg usunięcia tego samego braku formalnego . Tym samym, skoro skarżące Stowarzyszenie, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie nadesłało wymaganych dokumentów, to Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 41a ust. 1 i w zw. z art. 41a ust. 3 Prawo o stowarzyszeniach, a tym samym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.