IV SA/Po 294/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Konińskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Konińskiego na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 1 grudnia 2021 r. Rada Powiatu Konińskiego podjęła uchwałę Nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024". Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie: - art. 5a ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571 dalej jako "u.d.p.p.w."), poprzez brak uregulowania w Programie współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024 wszystkich niezbędnych elementów, które winny zostać w nim zawarte, tj. określenia wysokości środków planowanych na realizację programu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda rozwinął argumentację powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu Konińskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. Nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024". Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 2 i ust. 5 u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 tejże ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Z treści art. 5a ust. 5 u.d.p.p.w. wynika, że wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zakres przedmiotowy; 3) okres realizacji programu; 4) sposób realizacji programu; 5) wysokość środków planowanych na realizację programu. Powołany przepis zawiera więc upoważnienie ustawowe do uregulowania wymienionych w nim spraw w uchwale w sprawie programów współpracy. Organ stanowiący powiatu jest zatem obowiązany do zawarcia w uchwalanym programie postanowień odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14, publ. cbosa). Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod kątem jej legalności, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że uchwała podejmowana w sprawie wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego w systemie prawa. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA). Odnosząc powyższe do ww. uchwały stwierdzić należy, iż spełnia ona wymogi, które pozwalają na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania powiatu w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne powiatu. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy powiatu z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Przedmiotowa uchwała ma charakter generalny - bo zawarte w niej normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom uprawnienia oraz zewnętrzny - bo skierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Dokonując ich kwalifikacji należy uwzględnić, że adresaci ocenianego aktu zostali określeni generalnie a nie indywidualnie, i odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych, a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 78/18; z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 207/21; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 591/20; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 393/20, wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2021 r,, sygn. akt II SA/Sz 841/21, wszystkie publ. cbosa). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.). Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. m.in. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, oba publ. cbosa). Z treści § 3 kontrolowanej przez Sąd uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie mogła wejść w życie z dniem podjęcia z uwagi na konieczność jej publikacji. Niewykonanie przez Radę Powiatu obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 271/20, wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 841/21, wszystkie publ. cbosa). Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).