II SA/Sz 841/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 5 listopada 2020 r. nr XXI/151/20 w przedmiocie uchwalenia rocznego programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku o prokuraturze (Dz.U.2021.66 t.j.) oraz art. 3 § 2 pkt. 5, art. 8, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. 2019.2325 t.j..), dalej: "p.p.s.a." Prokurator [...] skargą z dnia [...] lipca 2021 r. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2021., Skarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 40 ust 1, art. 41 ust 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020.713 t.j.- dalej "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2019.1461 t.j.- dalej u.o.a.n.) i art. 88 ust 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania skarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami w niej zawartymi. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż Rada Gminy, w dniu [...] listopada 2020 roku, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 19 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 5 a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057) dalej : u.d.p.p. podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2021. W § 3 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała podjęta w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego. Program konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania jej obowiązków wynikających z ustawy. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech "programu" trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera ona postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl)". Zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sposób współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwala zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem przez taką uchwałę mocy obowiązującej. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt IOSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt IOSK1608/12)". (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. akt SA/O1271/20). Nie oznacza to konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające jest, by zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym skierowane były do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt 1 OSK 669/06 wyraził stanowisko, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwala zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem zapis w § 3 przedmiotowej uchwały przewiduje, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 Konstytucji RP). Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż Rada Gminy podejmując skarżoną uchwałę kierowała się wytycznymi Wojewody Z. zawartymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym organ nadzoru stwierdził, iż tego typu uchwała nie podlega obowiązkowi ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nadto powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. Akt I OSK 2687/16, według którego taki program jest aktem o charakterze planistycznym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania dla organu wykonawczego gminy, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych , o której mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2020 poz. 1057, Dz.U. 2021 poz. 1038), we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Jest to więc dokument zawierający pewną strategię i zarys zamierzeń organu administracji publicznej we wskazanym zakresie, w istocie nie reguluje on praw i obowiązków w sposób powszechny. Powyższe cechy programu wykluczają zatem możliwość przyjęcia go za akt prawa miejscowego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. W związku z powyższym nie ma podstaw do tego, by uchwały podjęte w oparciu o art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie były publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wójt dodał też, iż w dniu [...] lipca 2021 r. uzgodniono telefonicznie z [...] Urzędem Wojewódzkim w S. - pracownikiem Biura Prawnego, iż stanowisko Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr sprawy: [...], nie uległo zmianie. W załączeniu przekazał kserokopię pisma Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora [...] uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]120 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2021", dotknięta jest zarzucanym przez Prokuratora istotnym naruszeniem prawa, polegającym na braku jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., jako aktu prawa miejscowego i stwierdzającym, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Kwestia, czy kwestionowana przez Prokuratora uchwała jest czy nie jest aktem prawa miejscowego jest w niniejszej sprawie zasadniczą osią sporu. Rozważając tą kwestię wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18; dostępne - podobnie jak inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia - na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 688 - dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Kwestia, czy tego typu uchwała jest czy nie jest aktem prawa miejscowego była wcześniej kontrowersyjna w praktyce administracyjnej, o czym świadczy przedstawione przez Gminę B. pismo Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2018 r. na które Wójt Gminy nadal się powołuje broniąc stanowiska, że tego typu uchwała ma charakter planistyczny i wewnętrzny (akt kierownictwa wewnętrznego). Jednakże stanowisko takie zostało w ostatnim okresie zakwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ugruntował się w nim pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonej liczby organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych, a jeszcze nieistniejących (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 78/18; z 25 maja 2021 r. sygn.. akt II SA/Ol 207/21; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ke 393/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r. III SA/Łd 591/20 oraz z dnia 5 sierpnia 2021 r. I SA/Łd 454/21). Wcześniej stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.10.2017 r. I OSK 2687/16. Stanowisko to skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 u.d.p.p., jest aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawierają zapisy Uchwały określające tryb powoływania i zasady działania Komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Stosownie do art. 42 u.s.g., przedmiotowa Uchwała winna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 3 zaskarżonej Uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie wskazano, iż podlega ona ogłoszeniu. Tym samym Rada Gminy zaniechała ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Z.. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, co Sąd uczynił na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.