II OSK 3156/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w [...] nad [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 452/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] nad [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. III SA/Kr 452/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] nad [...] z dnia [...] lutego 2007r., nr [...], w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Opisaną na wstępie uchwałą, podjętą na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), Rada Gminy w [...] nad [...] uchwaliła : § 1. ustala się przeprowadzenie konsultacji społecznej w sprawie nadania statutu mieszkańców [...]. § 2. ustala się następujący tryb przeprowadzenia konsultacji: 1/ konsultacje społeczne przeprowadzone zostaną wśród mieszkańców wszystkich [...] na terenie gminy, tj. (tutaj wymieniono 14 sołectw) poprzez wyrażenie opinii podczas zebrań w [...]. 2/ opinia wyrażona zostanie w formie uchwały zebrania ogólnego mieszkańców 3/ konsultacje przeprowadzone zostaną pod kierunkiem Wójta Gminy [...] nad [...]. § 3. wykonanie uchwały zleca się Wójtowi Gminy. § 4. uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w [...], zarzucając istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1, art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ("u.o.a.n.") poprzez zaniechanie jej opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przyjęcie, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził, w kontekście art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała kształtuje uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy [...] nad [...]. Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W skardze kasacyjnej Gmina [...] nad [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej stanowi akt prawa miejscowego, a zatem podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i może wejść w życie nie wcześniej niż po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. W oparciu o ww. zarzut skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., w każdym przypadku wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie przeprowadzając analizy, czy uchwała będzie miała zastosowanie tylko do jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie społeczne, nie wziął pod uwagę niejednolitości orzecznictwa w tego typu sprawach. Przedmiotowa uchwała jest uchwałą szczególną, a nie aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych tylko konkretne. Jest aktem jednorazowym, podlegającym skonsumowaniu z chwilą przeprowadzenia konsultacji. Jako taka nie podlega więc ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Procedura konsultacyjna została zakończona nadaniem poszczególnym sołectwom statutów – aktów prawa miejscowego ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała wyroki NSA w sprawach I OSK 2299/11, II OSK 518/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej w sprawie nadania statutu mieszkańców [...], podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", stanowi akt prawa miejscowego (akt normatywny) podlegający obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 2 ust. 1 w zw. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.), dalej "u.o.a.n." Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przepis art. 5a cyt. ustawy stanowi zaś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. jako aktów prawa miejscowego jest powszechna w literaturze i orzecznictwie. Takiej kwalifikacji nie zmienia to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r., sygn. II OSK 1562/11; o ile nie zaznaczono inaczej wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101). Odmiennego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie I OSK 2299/11 (z glosą krytyczną Jakuba Wilka, LEX nr 126470), jako odosobnionego i bez szerszego uzasadnienia Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela. Nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii uchwały nadając nazwę ulicom, czy uchwały o likwidacji szkoły (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. II GSK 942/14). Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 2160/01, LEX nr 81756). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie NSA fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji w wymienionych sołectwach, nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia pewnej kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. W tym przypadku adresatem tych norm są mieszkańcy sołectw, a więc podmioty określone przez wskazanie cechy w postaci zamieszkiwania na danym terenie, nie zaś określonych z imienia, czy nazwy. Zatem treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają jej charakter, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. u.o.a.n. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 u.s.g. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.