III SA/Kr 452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/29/2007 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy w Gródku nad Dunajcem podjęła w dniu 14 lutego 2007r. Uchwałę Nr V/29/2007w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Gminy w Gródku nad Dunajcem uchwaliła co następuje: § 1. Ustala się przeprowadzenie konsultacji społecznej w sprawie nadania statutu mieszkańców sołectw. § 2. Ustala się następujący tryb przeprowadzenia konsultacji: 1/ konsultacje społeczne przeprowadzone zostaną wśród mieszkańców wszystkich Sołectw na terenie gminy tj. W Sołectwie Bartkowa Posadowa W Sołectwie Bujne W Sołectwie Gródek nad Dunajcem W Sołectwie Jelna W Sołectwie Jelna - Działy W Sołectwie Lipie W Sołectwie Podole Górowa W Sołectwie Przydonica W Sołectwie Przydonica - Glinik W Sołectwie Rożnów W Sołectwie Roztoka Brzeziny W Sołectwie Sienna W Sołectwie Tropie W Sołectwie Zbyszyce Poprzez wyrażenie opinii podczas zebrań w sołectwach. 2/ opinia wyrażona zostanie w formie uchwały zebrania ogólnego mieszkańców 3/ konsultacje przeprowadzone zostaną pod kierunkiem Wójta Gminy Gródek nad Dunajcem. § 3. Wykonanie uchwały zleca się Wójtowi Gminy. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606) poprzez zaniechanie jej opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 roku nr V/29/2007 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej stanowi akt prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że jakkolwiek ustawodawca nie przedstawia definicji legalnej aktu prawa miejscowego, to jednak w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Taki charakter posiada w ocenie skarżącego uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mająca swoje oparcie ustawowe w normie art. 5a ust. 2 u.s.g. (błędnie nie powołanej przez organ stanowiący), zgodnie z którą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Treść i zakres podmiotowy tej uchwały rozstrzyga bowiem o jej charakterze jako aktu prawa miejscowego. Uchwała ta zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Takiej kwalifikacji nie może przy tym zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 24 lutego 2007 roku nr V/29/2007 stanowi akt prawa miejscowego implikuje wniosek, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co więcej, taka uchwała, jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, powinna była zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewidywać odpowiednie vacatio legis, które co do zasady nie może być krótsze niż 14 dni. W zaskarżonej uchwale w § 4 uregulowano zaś, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Jak natomiast wynika z pisemnej informacji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2018 roku, w 2007 roku nie wpłynął wniosek o publikację zaskarżonej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, w związku z czym nie została ona opublikowana. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, iż uchwała ta nie weszła w życie. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie. Powyższe jednak nie oznacza, że przez sam brak publikacji uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że jego zdaniem uchwała ta została podjęta na potrzeby tylko jednej konsultacji i jako taka nie zawiera norm abstrakcyjnych i tym samym nie jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/29/2007 w sprawie: przeprowadzenia konsultacji społecznej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Brak jest ustawowych definicji obu pojęć, co powoduje konieczność odwołania się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie między innymi przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi w szczególności o naruszenia przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści naruszonego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego uchwały nr V/29/2007 podjętej w dniu 14 lutego 2007 r., a ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji społecznej. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (por. wyrok NSA z dnia 8.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, CBOSA oraz wyrok WSA w Kielcach z 13.04.2017 r., sygn. akt. II SA/Ke 38/17, CBOSA). Uchwała zawiera wskazanie, że konsultacja społeczna w sprawie nadania statutów mieszkańców sołectw zostanie przeprowadzona wśród mieszkańców wszystkich Sołectw na terenie Gminy Gródek nad Dunajcem w formie uchwały zebrania ogólnego mieszkańców, przy czym konsultacje zostaną przeprowadzone pod kierunkiem Wójta Gminy Gródek nad Dunajcem. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy Gródek nad Dunajcem. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten stanowi: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Paragraf 4 zaskarżonej uchwały jest ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną. Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.