II SA/Ke 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 12 września 2016 r. nr XVI/51/2016 w przedmiocie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Pierzchnica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 września 2016 r. Rada Gminy Pierzchnica podjęła na podstawie art. 5 ust 2, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 8 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) uchwałę Nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określały załączniki 1 i 2 do uchwały. Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, albowiem została podjęta z rażącym naruszeniem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że przepisy § 3 załączników do uchwały w części określającej osoby uprawnione do udziału w konsultacjach jako posiadające czynne prawo wyborcze naruszają art. 5a ustawy o samorządzie gminnym przez przekroczenie zakresu zawartego w tym przepisie upoważnienia. Upoważnienie to określa materię regulacji wydanej na jego podstawie jako określenie "zasad i trybu" przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. We wskazanych kategoriach nie mieści się samodzielne ograniczanie kręgu osób uprawnionych do czynnego udziału w konsultacjach. Ograniczenie takie musi mieć wyraźne poparcie w przepisach ustawy. W przypadku ograniczenia kręgu uprawnionych do udziału w konsultacjach, do mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, takiego szczegółowego upoważnienia brak. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Świętokrzyski przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Organ nadzoru wskazał nadto, iż w podstawie prawnej uchwały błędnie wskazano art. 5 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Końcowo podniesiono w skardze, iż będąca jej przedmiotem uchwała Rady Gminy Pierzchnica w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zawiera bowiem normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem strony przeciwnej art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie określa jaka winna być treść uchwały organu stanowiącego gminy w sprawie konsultacji społecznych, a ustawodawca pozostawił Radzie Gminy swobodę decydowania o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji. Określenie, iż uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze do rady gminy i wpisane do stałego rejestru wyborców, w sposób prawidłowy kształtuje krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, niczym nie ograniczając prawa mieszkańców do wyrażania swoich poglądów. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt I OSK 2299/11 wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Nie ulega wątpliwości, iż adresatami uchwały są wyłącznie mieszkańcy miejscowości Nowe Gumienice i Podlesie, a nie wszyscy mieszkańcy gminy. Uchwała ma charakter jednorazowego aktu podlegającego skonsumowaniu z chwilą wydania przez Prezesa Rady Ministrów stosownego rozporządzenia o zniesieniu urzędowych nazw miejscowości. Nie zawiera ona zatem norm abstrakcyjnych, generalnych adresowanych do wszystkich mieszkańców gminy Pierzchnica. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej Ppsa – zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl zaś art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 Ppsa). Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W niniejszym postępowaniu Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pierzchnica Nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica, albowiem została podjęta z rażącym naruszeniem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej uchwale dokonano istotnego naruszenia prawa, gdyż ograniczono w sposób niezgodny z prawem krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. W piśmiennictwie dotyczącym kwestii konsultacji z mieszkańcami gminy, powiatu lub województwa przyjmuje się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję dyskrecjonalną w zakresie decyzji o wyborze sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (na podstawie – odpowiednio – art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 10a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Ma on możliwość podjęcia jednej uchwały, na podstawie której w danej jednostce samorządu terytorialnego będą przeprowadzane wszystkie konsultacje z mieszkańcami. Możliwe jest także ustanowienie uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wspólne dla wszystkich konsultacji, które będą uzupełniane regulacjami odrębnych uchwał zawierających zasady i elementy trybu swoiste tylko dla konkretnych konsultacji. Kolejną możliwością jest stanowienie zasad i trybu przeprowadzania każdych konsultacji odrębną uchwałą ( patrz Jakub Wilk - glosa do wyroku NSA z dnia 20 marca 2012r. I OSK 2299/11 LEX nr 126470, podobnie w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck 2011 str. 68, takich możliwości nie neguje też A. Szewc w Komentarzu do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym LEX 2012). Zaskarżona skargą uchwała Nr XVI/51/2016 Rady Gminy Pierzchnica, z dnia 12 września 2016 r., podjęta została na podstawie art. 5 ust 2, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 8 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określały załączniki 1 i 2 do uchwały. Przepisy § 3 załączników do uchwały stanowią, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są mieszkańcy miejscowości Nowe Gumienice oraz wsi Podlesie, którzy do dnia konsultacji ukończyli 18 lat (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy i wpisani są do stałego rejestru wyborców). Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, albowiem okoliczność ta jest przedmiotem sporu między stronami. Podniesienia w tym miejscu wymaga, iż kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (również art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 10a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) jako aktów prawa miejscowego jest powszechna w literaturze i orzecznictwie. Takiej kwalifikacji nie może zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji (tak też na przykład: wyrok WSA z dnia 10 marca 2005 r., II SA/Wr 1626/03, LEX nr 724339; wyrok WSA z dnia 1 marca 2007 r., IV SA/Gl 1490/06, CBOSA; wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., III SA/Wr 20/11, LEX nr 1112683; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, LEX nr 1101483; wyrok WSA z dnia 31 maja 2012 r., SA/Lu 236/12, CBOSA; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101; J. Korczak, P. Lisowski, A. Ostapski, Ustrój samorządu terytorialnego. Materiały dydaktyczne, Wrocław 2013, s. 357. Także: A. Szewc, Komentarz do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2012, s. 113). Odmiennego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012r, w sprawie I OSK 2299/11 (z glosą krytyczną Jakuba Wilka LEX nr 126470) jako odosobnionego i bez szerszego uzasadnienia Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela. Dodatkowo należy podnieść, jak to zasadnie wskazał Jakub Wilk we wskazanej glosie, różnicowanie kwalifikacji prawnej aktów ustalających zasady i tryb przeprowadzania konkretnych konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego od aktów określających zasady i tryb przeprowadzania wszystkich konsultacji z mieszkańcami tej jednostki nie może być akceptowane także dlatego, że wskazywałoby metodę na swego rodzaju "obchodzenie" przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prawa zobowiązującego go do ustalenia w drodze przepisów powszechnie obowiązujących, w jaki sposób mieszkańcy mogą realizować swoje prawo podmiotowe do wzięcia udziału w konsultacjach. Deprecjonowałoby to także samą instytucję konsultacji z mieszkańcami (m.in. brak ogłoszenia aktu, brak vacatio legis). Nadto, jak trafnie podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 20/11, kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 2160/01 – Lex nr 81756). Zdaniem tut. Sądu, będąca przedmiotem kontroli uchwała, podjęta w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a ponadto zawiera regulacje o charakterze normatywnym, określając uprawnionych do udziału w konsultacjach. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1291/13 (LEX nr 1529502), w którym podkreślono, że uchwała w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym (a nie wewnętrznym) i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a ponadto zawiera regulacje o charakterze normatywnym, określając uprawnionych do udziału w konsultacjach. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 942/14. Przyjęcie stanowiska, że uchwała Rady Gminy Pierzchnica Nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w gminie Pierzchnica stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1484 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Konkludując, Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Odnosząc się dodatkowo do zarzutu, że wskazane w skardze zapisy załącznika nr 1 i 2 do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zw. z art. 8 ust 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, należy podzielić stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się ustalanie kręgów podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia bowiem Radę jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Odnosi się to wyłącznie do określenia procedury konsultacyjnej, a więc opisu sposobu przeprowadzenia tych konsultacji, z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań aktów wyższego rzędu. Wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. Innymi słowy, ustawodawca przyznając, w art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, radzie gminy uprawnienie do określenia w drodze uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie dokonał żadnego zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacji. Jedynym ustawowym wymogiem jest fakt bycia członkiem danej społeczności, a więc pozostawania mieszkańcem danej gminy. Rada Gminy Pierzchnica nie posiadała zatem ustawowej delegacji (kompetencji) do zawężenia kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, tylko do tych mieszkańców, którzy do dnia konsultacji ukończyli 18 lat, posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy i wpisani są do stałego rejestru wyborców. Dookreślenie w ten sposób kręgu osób uprawnionych do uczestniczenia w konsultacjach stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, bowiem w uprawnieniu rady gminy do ustanowienia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określanie praw podmiotowych członków społeczności lokalnej w zakresie prawa jednostki do udziału w konsultacjach. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie, nie zaś w uchwale organu gminy. Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1116/02 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 20/11, w których przedstawiono analogiczne stanowisko. Nadmienić przy tym wypada, że skarga kasacyjna od wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 20/11 została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1562/11. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji, stwierdzając, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa oraz uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 201 § 1 i 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona na rzecz strony skarżącej kwota 480 zł. obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.