III OSK 467/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 342/21 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 31 grudnia 2020 r. nr GL.RUZ.4210.222m.2020.BS w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 342/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. Sp. z o. o. w (...) (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach (dalej: "organ") z dnia 31 grudnia 2020 r. nr GL.RUZ.4210.222m.2020.BS w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 4 lutego 2020 r. nr GL.ZUZ.1.421.462.2019.DR, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach (dalej: "organ I instancji") udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu ul. (...) do wód-potoku (...), zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w (...). Wnioskiem z 15 lipca 2020 r. strona powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "K.p.a.")., zwróciła się o zmianę ostatecznej decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym pkt III, ppkt 11, związanego z wykonaniem remontu koryta cieku w terminie do końca 2020 r., polegającą na wydłużeniu terminu wykonania przedmiotowego remontu do końca 2025 r. Decyzją z dnia 16 września 2020 r. organ I instancji wobec braku zgody wszystkich stron odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z 4 lutego 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 września 2020 r., stwierdzając, że przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do jej uchylenia wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., a wniesione odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Decyzję organu zakwestionował skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż postępowanie określone w art. 155 K.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego a jego istotą toczącego się na mocy art. 155 K.p.a. jest wyłącznie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego przepisu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że choć w art. 155 K.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Powyższe wynika jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji stronami byli oprócz wnioskodawcy Gmina (...) oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę (...), Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach oraz Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w Katowicach. Po złożeniu wniosku o zmianę decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ zwrócił się do stron o złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji z dnia 4 lutego 2020 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodę na wnioskowaną zmianę wyraziła jedynie Gmina (...). Pozostałe strony postępowania w wyznaczonym terminie nie przedstawiły stanowiska co do zgody lub jej braku na wnioskowaną zmianę. Jak powyżej wskazano, ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, dalej: "P.w.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podmiotom, czyli Gminie (...), Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę (...), Regionalnemu Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach oraz Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w Gliwicach, przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, pomimo faktu, iż postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji, dotyczy jednego z jej punktów, mianowicie punktu III ppkt 11, obejmującego termin wykonania remontu koryta cieku wodnego i jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, iż strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak i jej zmiany, są tożsame, podczas gdy postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji, w zakresie terminu wykonania remontu, dotyczyło jedynie Skarżącego, a pozostałe podmioty nie miały żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu; 2) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 155 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany decyzji organu I instancji, pomimo wykazania słusznego interesu strony i wyrażenia zgody na jej na zmianę przez Skarżącego, polegającą na uznaniu, iż zgoda nie została udzielona przez pozostałe strony, co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem decyzji organów I i II instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, ustalając krąg podmiotów, które uznał za strony postępowania w zakresie zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Artykuł 155 K.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodatkowo w treści powołanego przepisu zastrzeżono, że do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo może dojść wyłącznie za zgodą strony oraz gdy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że kwestionowana skargą decyzja odmawiająca zmiany decyzji z 4 lutego 2020 roku opierała się na ustaleniu, że nie wszystkie strony postępowania wyraziły na taką zmianę zgodę. W orzecznictwie sądów administracyjnych stabilny jest pogląd, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 K.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. – zob. wyroki NSA: z 23.05.2000 r., IV SA 890/98; z 13.05.2010 r., II OSK 820/09; z 12.05.2010 r., II OSK 787/09. Skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionuje samego faktu, że nie wszystkie podmioty, którym organ przypisał przymiot strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji z 4 lutego 2020 roku. Kwestionuje natomiast, że podmioty te w ogóle są stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. Odnosząc się do przedmiotowej kwestii należy podać, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem w takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Dopóki mamy do czynienia z takimi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym – uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r, II GPS 2/09. Instytucja z art. 155 K.p.a. jest zatem co do zasady skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Ponieważ przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a., jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został już ustalony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i jedynie do nich odnoszą się skutki, o których mowa w art. 155 K.p.a. Zmiana podmiotowa stron w tym postępowaniu wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna - por. wyr. NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10. Ze względu na wymóg tożsamości spraw, zakres podmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. powinien być ustalany na podstawie norm prawa materialnego, w oparciu o które wydano w trybie zwykłym decyzję pierwotną (T. Judecki, Strona postępowania administracyjnego w sprawie zmiany, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji z zakresu gospodarki odpadami, NZS 2012/5/76). Zakres podmiotowy postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a., wyznacza co do zasady treść przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej w tym trybie decyzji, a w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego art. 401 ust. 1 P.w. Skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionuje prawidłowości ustalenia zakresu podmiotowego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 lutego 2020 roku. Konsekwentnie twierdzi natomiast, że wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy jedynie rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt III, ppkt 11, określającego termin wykonania remontu koryta cieku do końca 2020 r. Zmiana w tym zakresie miałaby sprowadzać się do wydłużenia terminu wykonania przedmiotowego remontu do końca 2025 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zakres zmiany decyzji ostatecznej z 4 lutego 2020 roku nie dotyczy interesu prawnego innych podmiotów i z tego względu nie powinny one posiadać przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. Jak już wyżej podano, zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki stron w ramach konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie domaga się zmiany jedynie wąskiego zakresu obowiązku nałożonego na nią decyzją z 4 lutego 2020 roku nie oznacza, że w ujęciu materialnoprawnym mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, której krąg podmiotów jest odmienny. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi kasacyjnej. Wszystkie zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji, zmierzały do wykazania wadliwości stanowiska WSA, że stronami postępowania zainicjowanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę w trybie art. 155 K.p.a. powinny być wszystkie podmioty posiadające ten status w powstępowaniu zakończonym decyzją z 4 lutego 2020 roku. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.