II SA/Wa 1824/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2024 r. [...]; 2) zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego D. M. kwotę 332 (słownie: trzysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: RPP, organ) decyzją z [...] września 2024r. nr [...] działając na podstawie art 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902. dalej u.d.i.p). oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U.2023r.poz.775 ze zm.) dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. M. (skarżącego) o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2024 r., Rzecznik Praw Pacjenta, utrzymał w mocy decyzją własną z [...] września 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania 1 i 3 wniosku Do wydania powyższej decyzji doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu [...] lipca 2024r. w związku z zakończeniem przez organ projektu finansowanego z funduszy Unii Europejskiej pt.: "Po pierwsze pacjent - działania Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz poprawy jakości usług zdrowotnych" za rok 2023, złożył do RPP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. czy za realizację ww. projektu były wypłacane pracownikom prowadzącym szkolenia premie lub tzw. wypłaty z oszczędności, bądź też inne świadczenia pieniężne z tytułu udziału w szkoleniach w charakterze trenerów/prowadzących szkolenia, 2. czy zasady, tryb i kryteria przyznania świadczeń określonych w pkt 1 zostały uregulowane w akcie o charakterze wewnętrznym (np. regulamin) - jeżeli tak, uprzejmie proszę o udostępnienie treści tego aktu 3. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie w pkt 1 proszę o informację, jakiej wysokości premie otrzymali pracownicy - proszę o podanie wysokości kwot brutto oraz netto, bez podawania danych konkretnych pracowników. W odpowiedzi na tak złożony wniosek, RPP pismem z 26 lipca 2024r. udzielił skarżącemu odpowiedzi odnośnie pkt 1 i 2 wniosku wskazując, że nagrody i premie są przyznawane pracownikom zgodnie z zarządzeniem [...] Dyrektora Generalnego Biura Rzecznika Praw Pacjenta z [...] maja 2023r. w sprawie Regulaminu motywowania i nagradzania pracowników Biura Rzecznika Praw Pacjenta. Podstawą uzyskania nagrody bądź wypłaty z oszczędności jest ocena pracy pracownika, a ostateczna decyzja o przyznaniu bądź nie przyznaniu nagrody lub wypłaty z oszczędności a także o wysokości przydzielonych kwot należy do Dyrektora Generalnego. Co do pkt 3 wniosku RPP wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. RPP udzielając odpowiedzi na pytanie w pkt 3 wniosku powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę, wskazując że informacja publiczna jakiej skarżący żąda nie stanowi informacji publicznej. Skarżący [...] sierpnia 2024r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2024r. W związku z ponownym wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2024r., RPP pismem z 29 sierpnia 2024r. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego RPP udzielił również skarżącemu odpowiedzi na pyt. nr 2 ww. wniosku przesyłając wnioskowane Zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego Biura Rzecznika Praw Pacjenta z [...] maja 2023r. w sprawie Regulaminu motywowania i nagradzania pracowników Biura Rzecznika Praw Pacjenta. W odpowiedzi na ww. wezwanie, skarżący pismem z 5 września 2024r. wskazał, że wnioskowane informacje nie przybierają postaci informacji przetworzonej. Skarżący podnosił, że udzielenie przez RPP odpowiedzi na pytanie nr 1 i 3 wniosku z [...] lipca 2024r. nie wymaga podjęcia czasochłonnych i skomplikowanych czynności. Nadto skarżący wskazał, że ilość pracowników biorąca udział w szkoleniach była niewielka, jak również zaznacza, że jego wniosek dotyczy wyłącznie pracowników a nie wszystkich osób biorących udział w szkoleniu w ramach ww. projektu finansowanego z funduszy UE, którym były wypłacane szeroko rozumiane świadczenia pieniężne ze środków publicznych za realizację szkoleń. Jako interes publiczny w uzyskaniu ww. informacji skarżący wskazał, dokonanie kontroli społecznej nad określonym segmentem władzy publicznej co może przysłużyć się usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej, jak również dokonanie oceny w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym przepisów dotyczących równego traktowania w zatrudnieniu. Uzyskanie takiej informacji, jak wskazał skarżący, może doprowadzić do szerszej analizy problematyki będącej przedmiotem złożonego przez niego wniosku również poza struktury organu i objęcie nią szerszego zakresu korpusu służby cywilnej, w ramach mechanizmów kontroli zewnętrznej. Rzecznik Praw Pacjenta decyzją nr [...] z [...] września 2024r. po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2024r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 ww. wniosku. W uzasadnieniu powyższej decyzji, RPP wskazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż jest to taka informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Organ wyjaśnił, że może udostępnić informację przetworzoną jedynie po wykazaniu przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że Skarżący wskazał, iż szczególnym interesem publicznym w uzyskaniu przeze niego wnioskowanych informacji jest możliwość dokonania kontroli społecznej nad określonym segmentem władzy publicznej, co może przysłużyć się usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej. Wskazuję bowiem, że uzyskanie przeze niego wnioskowanej informacji pozwoli dokonać oceny w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym przepisów dotyczących równego traktowania w zatrudnieniu. Jak wskazał RPP w uzasadnieniu, jego zdaniem nie można uznać by uzyskanie wskazanej we wniosku informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. RPP wydając decyzję odmowną wziął pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Nadto wskazał, że w przypadku ustalenia, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz stwierdzenia braku występowania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego organ odmawia udostępnienia takiej informacji w formie decyzji. Skarżący [...] września 2024r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rzecznik Praw Pacjenta, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2024r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2024r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostepnienia informacji przetworzonej. Ponadto RPP podtrzymał dotychczasową argumentację uwypuklając, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. W niniejszej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta nie dostrzegł, iż takie przesłanki wystąpiły. Trudno bowiem uznać, że uzyskana przez skarżącego informacja miałaby pozwolić na dokonanie oceny w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym przepisów dotyczących równego traktowania w zatrudnieniu, skoro z wniosku nie wynika, że skarżący prowadzi działalność społeczną lub pełni funkcję związaną z dokonywaniem takiej oceny. Z informacji uzyskanej przez skarżącego nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie sądowe, w którym kwestia niekorzystnego ukształtowania sytuacji pracowników w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta byłaby podnoszona. Organ uznał zatem, że skarżący nie wykazał realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, o którą wnosił. Skarżący 25 października 2024r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] września 2024r. nr [...] Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i uznanie przez Organ, że wnioskowana informacja jest informacja przetworzoną, b) niezastosowanie przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej 2. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 6, 7, 8 § 1, i 107 § 3 k.p..a., co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Skarżący domagał się zobowiązania Rzecznika Praw Pacjenta do udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, na podstawie art. 135 k.p.a. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący podnosił, że wnioskowana przez niego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, albowiem ilość informacji jaka jest konieczna do analizy nie jest tak duża by RPP musiał angażować w ich przygotowanie ponadprzeciętną ilość osób. Zdaniem skarżącego, RPP posiada informacje, którzy pracownicy prowadzili szkolenia, a zatem udzielenie takiej informacji byłoby związane z analizą akt osobowych dwóch pracowników zatrudnionych w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta. Wobec czego, zdaniem skarżącego powyższe czynności nie powinny być zakwalifikowane przez RPP jako czynności pracochłonne i czasochłonne, a co więcej nie wymagają one szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Ponadto skarżący wskazywał w swej skardze, że RPP nie działał na podstawie przepisów prawa oraz naruszył zasadę praworządności, gdyż odmówił udzielenia informacji publicznej zwykłym pismem. Ponadto według skarżącego RPP nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników gdyż podejmował niezrozumiałe dla skarżącego działania. RPP nie uzasadnił również w sposób wystarczający podjętych decyzji. Nie wskazał także w wezwaniu skierowanego do skarżącego na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanej informacji. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że udostępnienie Skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji stwarzało po stronie Organu konieczność wykonani szeregu czynności o charakterze administracyjnym, w tym: weryfikacji akt pracowniczych prowadzonych w znacznej mierze w formie papierowej (co powoduje fizyczną konieczność wyszukiwania informacji), analizę opisów stanowisk pracy pracowników biorących udział jako trenerzy w projekcie pt.: "Po pierwsze pacjent - działania Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz poprawy jakości usług zdrowotnych" za rok 2023, jak również weryfikacji dokumentów księgowych z uwzględnieniem, że rzeczony projekt uwzględniał wypłaty środków pieniężnych nie tylko na nagrody/premie dla pracowników ale rozliczenia i operacje finansowe dotyczące innych osób niebędących pracownikami Organu w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy . Biorąc pod uwagę, że w projekt zaangażowane były również inne osoby, stąd dokumenty należało analizować w odniesieniu do szerszej grupy osób. Podkreślenia wymaga w tym kontekście, że wydział kadr Organu liczy zaledwie 4 osoby w tym jedną pełniącą funkcję specjalisty do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy niewykonującego, co do zasady, innych obowiązków. Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest to, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy RPP w sposób prawidłowy uzasadnił swoje stanowisko odnośnie wystąpienia w sprawie informacji o charakterze przetworzonym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.– prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11). W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, RPP nie wykazał, że z tego rodzaju informacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności za udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ w istocie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do wniosku z dnia [...] lipca 2024 r.(w zakresie pytania1 i 3 ) będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ powołał się wprawdzie na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny dotyczące informacji publicznej przetworzonej oraz warunków uznania danej informacji za informację przetworzoną, jednak nie odniósł w sposób przekonujący tych uwag o charakterze ogólnym do realiów rozpoznawanej sprawy, nie wskazując nawet jak obszerny jest zbiór dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący i jaki nakład pracy trzeba poczynić aby pozyskać te informacje. Organ w szczególności nie wykazał, że przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca kwietnia 2024 r. była tak duża liczba dokumentów, których przygotowanie wymagałoby znacznego nakładu pracy i środków finansowych, że w tej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, pomimo że składa się ona z szeregu informacji prostych. Jest to o tyle istotne, że skarżący w toku postepowania wskazywał, że ilość informacji jaka jest konieczna do analizy nie jest tak duża by RPP musiał angażować w ich przygotowanie ponadprzeciętną ilość osób. Zdaniem skarżącego, RPP posiada informacje, którzy pracownicy prowadzili szkolenia, a zatem udzielenie takiej informacji byłoby związane z analizą akt osobowych dwóch pracowników zatrudnionych w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz koszt przejazdu skarżacego do Sądu