III OZ 495/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 930/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO-60-13/23 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 930/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu wniosku A.C. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", organ II instancji") z 14 czerwca 2023 r., nr SKO-60-13/23 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z 27 marca 2023 r., nr ROŚ,6220.43.2020.PD w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Budowa obiektu mostowego wraz z drogą dojazdową [...] na odcinku od ul. [...] do DW nr [...] w N.". Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję SKO z 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia skutki rozumiane jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 930/23 WSA w Bydgoszczy odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji SKO z 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 19 marca 2024 r., sygn. akt III OZ 54/24 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Bydgoszczy z 26 września 2023 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazano, że art. 86f ust. 2 ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: "ustawa ooś", "ustawa ocenowa", "u.u.i.ś.") w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Sąd I instancji został zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek, wyznaczając w tym celu rozprawę i dokonać oceny wniosku w zakresie wynikającym z art. 86f ust. 2a ustawy ooś. Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji, postanowieniem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 930/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie ogólne zarzuty związane ze skutkami środowiskowymi realizacji przedsięwzięcia, odnoszące się do przyszłych i niepewnych zdarzeń. Obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że strona może poprzestać na tego rodzaju oświadczeniach. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zdaniem skarżącego trudnym do odwrócenia skutkiem i jednocześnie konsekwencją podejmowania przez inwestora działań w celu realizacji inwestycji, której jednym z etapów jest uzyskanie decyzji środowiskowej, są przewidziane działania kompensacyjne, które mają być przeprowadzane na jego terenach, w ramach których ma dochodzić m.in. do corocznej inwentaryzacji przez okres minimum 10 lat. Skarżący w skardze głównie eksponuje brak jego zgody, jak i większości właścicieli gruntów na kompensację przyrodniczą. Ten aspekt odnosi się do działań mających chronić środowisko i zapobiegać negatywnym skutkom realizacji inwestycji, co w głównej mierze eliminuje zasadność wniosku skarżącego, a ponadto zgoda na kompensację dotyczy kwestii wykonania tych czynności, a więc zdarzeń przyszłych i niepewnych. Inne zarzuty skarżącego sprowadzają się w zasadzie do typowych następstw związanych z realizacją przedsięwzięcia, a więc, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na warunki życia, zdrowia mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a przy tym dojdzie do pogorszenia warunków życia, zanieczyszczeń powietrza, hałasu, czy też naruszania świata fauny i flory. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, a zatem następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżącego we wniosku okoliczności są niewystarczające do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 86f ustawy. Wskazane przez skarżącego powody nie stanowią niebezpieczeństw skonkretyzowanych i realnych, a przede wszystkim nie wykazano, żeby były znaczące skoro wprowadza się działania zabezpieczające i odwracające negatywne skutki oddziaływania na środowisko. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko bez indywidualizacji poszczególnych zagrożeń nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Pismem oznaczonym datą 15 lipca 2024 r. (data nadania – 18 lipca 2024 r.) skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł zażalenie na postanowienie WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 930/23, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wniosku radnego z 27 czerwca 2024 r. oraz odpowiedzi Wójta Gminy L. z 8 lipca 2024 r. na okoliczność realnych i konkretnych czynności, podejmowanych przez inwestora w celu realizacji inwestycji, etapu poszczególnych czynności i statusu wszczętych postępowań, zamierzeń inwestora odnośnie przeprowadzenia kolejnych etapów realizacji inwestycji, potwierdzenia realizacji przedsięwzięcia i planowanego okresu zakończenia czynności, związanych z inwestycją. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy - oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wiążącym postanowieniu z 19 marca 2024 r., sygn. akt III OZ 54/24, w szczególności uwzględnienia specyfiki instytucji wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej w kontekście spełnienia przesłanek z art. 86f ust. 2a ustawy ocenowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek, pozwalających na wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, podczas gdy stanowisko skarżącego, zawarte we wniosku oraz akta sprawy zawierały podstawy do jego uwzględnienia, zawierały bowiem wskazania, odnośnie negatywnego wpływu "wykonania" decyzji środowiskowej, a także informacje na temat podejmowania przez inwestora konkretnych czynności pod kątem umożliwienia przeprowadzenia dalszych etapów realizacji inwestycji oraz występowania związku pomiędzy naruszeniem prawa rozumianym jako zarzuty pod kątem prawidłowości decyzji środowiskowej, a także interesu prawnego rozumianego jako ochrona środowiska oraz ochrona prawa własności właścicieli działek, na których przewidziano kompensację przyrodniczą wbrew ich woli, a realizacją inwestycji; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez: - błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że koniecznym do uprawdopodobnienia okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania w całości wykonalności decyzji SKO było poparcie swojego stanowiska faktami bądź przedłożenie przez skarżącego dowodów na poparcie swoich twierdzeń, w sytuacji gdy do zastosowania art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej po pierwsze niekoniecznie musi wystąpić skutek w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków - wystarczy, że zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia tych zdarzeń, a po drugie wystarczające jest uprawdopodobnienie tych okoliczności przez skarżącego – nie można wymagać od skarżącego ich udowodnienia, co czyni w istocie brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej skoro z jednej strony Sąd jest zobowiązany do dywagacji na temat ewentualnych, a nawet czysto hipotetycznych następstw, wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, z drugiej strony zarzuca się skarżącemu, że swój wniosek odnosi do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a ponadto nakazuje się skarżącemu powiązanie negatywnych skutków realizacji przedsięwzięcia z naruszeniami prawa bądź interesu prawnego jednocześnie nie mogąc ich utożsamiać z zarzutami pod kątem decyzji środowiskowej; - błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tylko w istocie jakieś czynności inwestora, dokonane w celu przystąpienia do dalszych etapów zmierzających do realizacji przedsięwzięcia mogłoby wypełniać ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, gdy jednocześnie decyzja środowiskowa nie stanowi samoistnej podstawy do realizacji inwestycji, ustawodawca zaś nie wymaga wystąpienia namacalnych działań inwestora w celu jej realizacji, chodzi bowiem o potencjalne następstwa dla środowiska, które może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej; - niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji środowiskowej wzajemnych zależności i skali oddziaływania na środowisko inwestycji, objętej przedmiotowym postępowaniem oraz budowy drogi gminnej (etap przed budową obiektu mostowego, który jest w trakcie realizacji, została wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez Starostę), które mimo odrębnych postępowań administracyjnych pozostają ze sobą nierozerwalne; - niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji wzajemnych zależności pomiędzy wydaniem decyzji środowiskowej, która korzysta z waloru ostateczności oraz decyzji z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) przede wszystkim wiążącego charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla organów architektoniczno-budowlanych; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej "u.o.p.") przez niewłaściwie zastosowanie i błędne przyjęcie, że skoro kompensacja przyrodnicza ma za zadanie chronić środowisko i zapobiegać negatywnym skutkom realizacji inwestycji, to brak zgody na kompensację przyrodniczą ze strony skarżącego na terenie działki, której jest właścicielem czyni niezasadnym w tym zakresie wniosek skarżącego, w sytuacji gdy uszło uwadze Sądu I instancji, że zasadą jest unikanie szkód i zmian w środowisku (zasada przezorności), a nie ich wyrównywanie, dając prymat realizacji przedsięwzięcia przy jednoczesnym naruszaniu prawa własności, co więcej zezwolenie, o którym mowa w u.o.p. jest możliwe, o ile zostaną spełnione wymogi ustawowe, w tym brak rozwiązań alternatywnych, z kolei kwestia nieprawidłowości przedstawionych przez inwestora wariantów inwestycji została uczyniona przedmiotem zarzutów w skardze. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że inwestycja, przewidziana jest w miejscu, objętym różnymi formami ochrony przyrody jak Rezerwat przyrody "[...]", Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk [...], Obszar chronionego krajobrazu "[...]", Sieć ECONET, Obszar sieci Natura 2000 - OSO: [...], Obszar chronionego Krajobrazu Strefy Krawędziowej [...] (dotyczy tylko pierwszego etapu zamierzenia inwestycyjnego), Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy: [...] (dotyczy tylko pierwszego etapu zamierzenia inwestycyjnego). Każda z tych form przewiduje, że ze względu na walory przyrodnicze tego terenu zakazana jest budowa obiektów, które nie służą celom rezerwatu przyrody, wykonywanie prac ziemnych, użytkowanie, niszczenie, zanieczyszczanie czy dokonywanie zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody itp. Zastrzeżenia, odnośnie braku jakiejkolwiek ingerencji w ten teren znajdują również potwierdzenie w §5 Uchwały NR [...] Sejmiku Województwa K. z dnia [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W ramach jednego z odcinków inwestycji planuje się wycinkę 2,5 ha lasu. Cała inwestycja wiązać się będzie z wycinką tysięcy drzew na terenie gminy, której lesistość obecnie wynosi zaledwie 15% i jest jedną z najniższych wśród gmin wiejskich regionu, oraz przetrzebieniem leśnej otuliny miasta T. Wprowadzenie intensywnego ruchu samochodowego oznacza zanieczyszczenie powietrza i negatywną zmianę tła akustycznego w terenach chronionych, a także obszarach spokojnej, rozproszonej zabudowy mieszkalnej. Podkreślone przez skarżącego zostało, że prawo własności działek, na których przewidziano kompensację przyrodniczą jest prawem konstytucyjnie chronionym i co istotne, biorąc pod uwagę charakter decyzji środowiskowej, która stanowi niejako orzeczenie wstępne do wydania dalszych zgód/pozwoleń budowlanych, skarżący może być pozbawiony ochrony swojego interesu prawnego na dalszych etapach formalnoprawnych inwestycji. Skarżący wskazał również na trudności i zagrożenia związane z odtworzeniem istniejącego zbiornika wodnego w nowym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy ooś, rozpoznał na rozprawie zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsiębiorstwa. Przypomnienia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f ustawy ooś ukształtowane zostało ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 ustawy ooś, jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a ustawy ooś, Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie jest zasady zarzut naruszenia art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy ocenowej w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA w Bydgoszczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wiążącym postanowieniu z 19 marca 2024 r., sygn. akt III OZ 54/24, w szczególności uwzględnienia specyfiki instytucji wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej w kontekście spełnienia przesłanek z art. 86f ust. 2a ustawy ocenowej. Sąd I instancji zrealizował wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na rozprawie w składzie trzech sędziów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika również, że Sąd I instancji dokonał oceny wniosku w zakresie wynikającym z art. 86f ust. 2a ustawy ooś. To, że wynik tej oceny nie jest zgodny ze stanowiskiem skarżącego, nie oznacza naruszenia art. 153 p.p.s.a. dotyczącego wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Na marginesie sprawy należy jedynie dodać, że ww. zarzut winien być skonstruowany w oparciu art. 190 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie może oznaczać automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Wprawdzie skarżący trafnie podniósł w zażaleniu, że był zobowiązany jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie mostu wraz z drogą dojazdową, wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Argumentacja skarżącego, która w jego ocenie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie, oscyluje wokół kompensacji przyrodniczej, która ma naruszać jego prawo własności, ingerencji przedsięwzięcia w obszary objęte różnymi formami ochrony przyrody m.in. przez wycinkę drzew oraz wzmożony ruch samochodowy, którego skutkiem będzie zanieczyszczenie powietrza oraz zmiana tła akustycznego. Mając na uwadze wzajemnie uzupełniający się charakter podniesionych zarzutów należało dokonać ich łącznej oceny. Skarżący nie uprawdopodobnił, że pomimo nałożenia obowiązku przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej wystąpią trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. jako konsekwencja określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) przez kompensację przyrodniczą rozumie się zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. W tym miejscu odnotować należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 4 listopada 2022 r., nr DZP-WP.6205.86.2022.PR uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w granicach rezerwatu przyrody [...]. W pkt 23 postanowienia GDOŚ przewidziano wykonanie kompensacji przyrodniczej w zakresie zaproponowanym przez inwestora. Postanowieniem z 19 stycznia 2023 r., nr WOO.4221.175.2021.ADS.19 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, a także określił warunki jego realizacji, w tym wykonanie kompensacji przyrodniczej. Z uwagi na wycinkę drzew i krzewów w decyzji Wójta z 27 marca 2023 r. przewidziano wykonanie nasadzeń zastępczych. Skoro na inwestora nałożono obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej, to nie można uznać, że wystąpią trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. jako konsekwencja określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Kompensacja przyrodnicza nie może poprzedzać działań zapobiegawczych, zmierzających do uniknięcia niekorzystnych wpływów na środowisko (por. P. Korzeniowski, Krajobraz i walory krajobrazowe jako przedmiot ochrony prawnej przyrody, ZNSA 2015, nr 5, s. 26-42). Celem kompensacji przyrodniczej jest wyrównanie szkód i zmian, które mogą wystąpić w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kompensacja przyrodnicza jest instrumentem prawnym zasad prewencji i przezorności. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja uwzględnia działania kompensacyjne, które zmierzają do wyrównania szkód i zmian powstałych w wyniku realizacji inwestycji, a zatem przewidziano podjęcie działań mających na celu odwrócenie negatywnych skutków realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia jego prawa własności działek, na których przewidziano kompensację przyrodniczą i pozbawienia go ochrony swojego interesu prawnego (k. 340 akt sądowych) wyjaśnić należy, że podjęcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia o nazwie "budowa obiektu mostowego wraz z drogą dojazdową [...] na odcinku od ul. [...] do DW nr [...] w [...]" nie spowoduje naruszenia zasady proporcjonalności. Przypomnieć należy, że zasada ta dotyczy rozsądnej i racjonalnie uzasadnionej ingerencji państwa w sferę gwarantowanych konstytucyjnie wolności i praw jednostki (zob. M. Stahl, P. Korzeniowski (red), Prawo administracyjne pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2024, s. 176). Granice tej ingerencji zdeterminowane są systemem chronionych prawem wartości i wyważoną relacją między interesem (dobrem) ogółu i innymi chronionymi prawem dobrami, w tym zwłaszcza interesem (dobrem) człowieka. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 27 marca 2023 r., nr ROŚ.6220.43.2020.PD spełnienia wymóg proporcjonalności i konieczności. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w swoich orzeczeniach często potwierdzał występowanie pewnego marginesu swobody, z którego mogą korzystać państwa przy ocenie istnienia oraz stopnia konieczności ingerencji. Jest on przedmiotem kontroli ze strony organów europejskich, obejmującej zarówno przepisy, jak i decyzje podjęte na ich podstawie. Zadaniem Trybunału jest ocena, czy środki podjęte na poziomie krajowym były zasadniczo usprawiedliwione i proporcjonalne (zob. orzeczenie z 26.09.1996 r., Manoussakis i in. v. Grecja [w:] M.A. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1998). Również Trybunał Sprawiedliwości odwoływał się wielokrotnie do zasady proporcjonalności, uznając ją za jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego. W orzecznictwie tego Trybunału wskazywano niejednokrotnie, że stosowane środki zakazujące muszą być odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia uprawnionego celu, co rozumie się w ten sposób, że jeśli istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy oraz że spowodowane niedogodności nie mogą być nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów (orzeczenie C-331/88, Królowa v. Minister Rolnictwa, Rybołówstwa i Żywności oraz Sekretarz Stanu do Spraw Zdrowia, ex. Parte: Fedesa i in. [w:] W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska (wybór i red.), Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, Warszawa 2001). Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyznacza przesłanki ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem NSA w tym składzie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie został naruszony przez odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji utrzymującej decyzję Wójta Gminy L.z 27 marca 2023 r., nr ROŚ.62.20.43.2020.PD. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia obejmują przede wszystkim trudne do odwrócenia następstwa występujące na etapie realizacji przedsięwzięcia, a nie na etapie jego eksploatacji. Ciężar oceny odwracalności skutków eksploatacji inwestycji przeniesiony został zaś na kolejne etapy procesu inwestycyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 95/23; LEX nr 3503641). Przy tym zaznaczenia wymaga, że ryzyko przeniesienia, czy przeniesienie procesu inwestycyjnego na kolejne jego etapy w istocie nie stanowi przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie dotyczy okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.