II OSK 2530/24

Dnia 15 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 114/24 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. nr 1021/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 114/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1021/2023, którym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono D. sp. z o.o. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 73/2023, o wstrzymaniu inwestorowi – D. sp. z o.o. w M. prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na działce nr [...], [...], [...] w M.. Sąd I instancji uwzględnił istotę instytucji prawnej "przywrócenia terminu", o jakiej mowa w art. 58 K.p.a., i wskazał, że we wniosku skarżąca Spółka powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej, dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia. Żaden ze wskazanych przez skarżącą Spółkę powód uchybienia terminu nie spełnia, zdaniem Sądu, przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., III OSK 2941/21). Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA w Lublinie z 26 listopada 1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (por. wyrok NSA w Poznaniu z 18 listopada 1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58. Skarżącej Spółce doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r., a w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz art. 48a ustawy – Prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Ponadto postępowanie zostało wszczęte przez PINB zawiadomieniem z 14 listopada 2022 r., o czym skarżąca została powiadomiona. Na 9 grudnia 2022 r. wyznaczone zostały przez organ oględziny, w których brał udział przedstawiciel Spółki J. G.. Następnie prezes zarządu Spółki – A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem Spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie. Wszystko to oznacza, że skarżąca Spółka od początku wszczętego postępowania interesowała się jego przebiegiem, dokonywała rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. Spółka twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, iż postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Ponadto złożenie odwołania, czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze, tj. zażalenie, czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS Spółka została założona w 2007 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła D. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięć organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 K.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia na "decyzję" organu I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował Sąd, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącej, przejawiającego się w zignorowaniu wszelkich okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę instytucji prawnej "przywrócenia terminu", o jakiej mowa w art. 58 K.p.a. A mianowicie, warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej – dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także – szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Spółka nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast w skardze kasacyjnej argumentuje się, że za wadliwością zaskarżonego postanowienia WINB świadczą w istocie względy organizacyjne przedsiębiorstwa, a mianowicie, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej Spółki, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie i zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając je w terminie 7 dni od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Nadto podkreślono, że skarżąca Spółka nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania. Z taką argumentacją strony – co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżąca kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 26 stycznia 2023 r. otrzymała postanowienie PINB z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia, a zatem do dnia 2 lutego 2023 r. przysługiwał jej termin do wniesienia zażalenia, a zażalenie wniesiono dopiero 23 lutego 2023 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy D. sp. z o.o. w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji). Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła, aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 7, art. 11, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle akt sprawy są niezasadne. Poza tym argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do art. 10 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do odmiennej oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle uprawnienia procesowego do terminowego zaskarżenia postanowienia PINB nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro postanowienie PINB zostało skarżącej Spółce doręczone wraz z pouczeniem o trybie i terminie jego zaskarżenia, co oznacza, że dla skutecznego wniesienia zażalenia skarżąca Spółka miała wystarczającą wiedzę co konkretnie podlega zaskarżeniu i w jakim trybie. To, że być może postanowienie PINB nr 73/2023 zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w żadnym razie nie oznacza, iż skarżąca Spółka nie ze swojej winy nie mogła skutecznie wnieść zażalenia w terminie. Przecież 19 grudnia 2022 r. G. P. udzielono pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem Spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie. Wszystko to oznacza, że skarżąca Spółka od początku wszczętego postępowania interesowała się jego przebiegiem, dokonywała rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności – jak trafnie ocenił Sąd I instancji. Ze wskazanych powyżej okoliczności wynika zatem wręcz przeciwny wniosek. Dlatego o wadliwości zaskarżonego postanowienia WINB nie mogą świadczyć wskazywane względy organizacyjne przedsiębiorstwa, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że w dniu 20 lutego 2023 r., ale dla odmiany, profesjonalny pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.