II SA/Gl 545/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia 6 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych Pismem z dnia 3 kwietnia 2025 r. B. A. (dalej: "skarżący") złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia 6 marca 2025 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i zarzucił organowi naruszenia art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."). Wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przytoczył argumentacje na poparcie przedstawionych zarzutów ze szczególnym podkreśleniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 436/07). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i cechuje ją intencyjność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasłużyła na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że jest Sądowi znane stanowisko wyrażone w powyżej wskazanym wyroku WSA w Gdańsku, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwałą jest objęty, a tym samym pozostaje uchwałą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g."). Jednak zgodnie z obecną linią orzeczniczą skarga na taką uchwałę podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kluczowym zatem dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi odrzucenie skargi. Z kolei kwestie związane z podjęciem wyżej wskazanej uchwały reguluje art. 14 u.p.z.p. Zgodnie z jego ust. 1 w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Na mocy art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24, w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Sąd ten podał również, że w piśmiennictwie zauważono, iż uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. W oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. NSA wywiódł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. NSA wskazał, że stanowisko takie znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Nadto, rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 163/25 (orzeczenie nieprawomocne), rozszerzył ten watek stwierdzając, że rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał, które mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek będących poza podlegającym jej aparatem administracji, a więc wywołuje skutki prawne wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zmiany takiej uchwały ma charakter wewnętrzny. Wskazać przy tym trzeba, że taka uchwała w żaden sposób nie determinuje końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy, który w jej wyniku rozpocznie bieg procedury planistycznej. Skoro zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest jedynie aktem prawa wiążącym organ wykonawczy gminy w zakresie wszczętej procedury planistycznej, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.