II SA/Gl 245/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. S., D. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2024 r. nr IFXIV.7840.7.16.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 24 maja 2024 r., nr [...], Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia B. S. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazu, na działce nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto wskazano, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, opinie i uzgodnienia, co obligowało organ do wydania pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji obecnie skarżący A. i D. S. (właściciele sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym) zarzucili: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - § 13 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezachowanie wystarczającej odległości między budynkami, uwzględniając dopuszczalne prawem przebudowy budynków przez wszystkich uczestników postępowania: Zdaniem skarżących minimalna odległość wynikająca z wysokości przesłaniania nie może odnosić się jedynie do aktualnego umiejscowienia budynku skarżących, ale również do potencjalnego umiejscowienia go w przyszłości, co do którego skarżący mieliby prawo. W efekcie budynek skarżących po przebudowie mógłby być umiejscowiony bliżej granicy z działką inwestora, a wtedy odległość od projektowanego budynku byłaby mniejsza niż 9 m. Projektowany budynek powinien wpisywać się w istniejące już sąsiedztwo a standardem sąsiednich budynków jest zachowanie odległości od granicy działek znacząco przekraczających odległości minimalne opisane w rozporządzeniu. - dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego: Zdaniem Skarżących organ, wobec braku dokonania prawidłowej wykładni ww. przepisu nie zweryfikował, czy przedstawiony projekt zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Powołując się na analizę nasłonecznienia i zacienienia zarzucono, że projektowany budynek będzie miał negatywny wpływ na nieruchomość skarżących. Budynek będzie zacieniał działkę skarżących i ograniczał nasłonecznienie pomieszczeń. Wskutek wybudowania projektowanego budynku dojdzie do nadmiernego zacienienia nieruchomości skarżących, a w efekcie do ograniczenia dostępu energii cieplnej poprzez cienienie okien, utraty energii elektrycznej przez zasłonięcie paneli fotowoltaicznych, pogorszenia warunków wzrostu roślin, zmniejszenia wartości nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących samo spełnienie warunków opisanych w rozporządzeniu nie przesądza automatycznie, że poszanowano występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich; - niewłaściwą wykładnię art. 4 Prawa budowlanego poprzez przyznanie inwestorowi nieograniczonego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na budowę może doprowadzić do budowy budynku, która będzie stała w sprzeczności z innymi normami obowiązującego prawa w tym w szczególności art. 140 i 144 K.c.; - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami; - art. 4 Prawa budowlanego poprzez pominięcie praw przysługujących skarżącym. Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów postępowania tj. art. 13, art. 7, art. 8, art. 77 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając powyższe odwołanie, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest w pewnym stopniu ograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia z przepisami. Ponadto tylko oczywisty i niebudzący wątpliwości dowód, np. w postaci koncepcji architektonicznej planowanej rozbudowy budynku skarżących, wskazujący na aktualne prace projektowe udowadniające takie zamierzenie skarżących a w konsekwencji realne prawdopodobieństwo zniweczenia ich planów inwestycyjnych, mogłoby świadczyć o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Wojewoda stwierdził, że nie dopatrzył się tego rodzaju uchybienia. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe z udziałem stron, zapewniając im w każdym stadium postępowania czynny udział oraz możliwość wypowiedzenia się, z czego skarżący aktywnie korzystali. Organ odwoławczy wskazał też, że w przypadku gdy zamierzenie budowlane określone we wniosku o pozwolenie na budowę jest zgodne z przepisami prawa, co ma miejsce w niniejszej sprawie, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. Zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami podniesionymi przez skarżących w odwołaniu i koncentrują się na pominięciu przez organy warunku poszanowania interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 Prawa budowlanego) oraz obowiązującego w przepisach ograniczenia prawa własności (art. 140 i 144 K.c.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że zarzuty skargi nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte wcześniej rozstrzygnięcie a jedynie stanowią polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2025 r. uczestnik postępowania – B. S. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że argumentacja skarżących o ewentualnej przyszłej rozbudowie swojego budynku w stronę działki inwestora jest czystym teoretyzowaniem, oderwanym od realiów istniejącej zabudowy i obowiązujących przepisów prawa. Zatwierdzona inwestycja spełnia wymogi § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Celem skarżących jest wykazanie jakoby interes prawny bądź faktyczny sąsiadów miał mieć prymat nad interesem prawnym inwestora. W ocenie uczestnika nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących. Ich działka jest już zabudowana, w dodatku w zakresie przekraczającym warunki wyznaczone przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jakakolwiek rozbudowa należącego do skarżących budynku jest nierealna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola kwestionowanej decyzji, dokonana przez Sąd w granicach wyznaczonych treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024, poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., nie dała podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istotą sporu, którą da się zrekonstruować w oparciu o argumentację zawartą w skardze jak i podnoszoną przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, jest interpretacja art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418) w związku z art. 4 tej ustawy. W szczególności zaś skarżący konsekwentnie podnosi kwestie kolizji pomiędzy uprawnieniami przysługującymi mu z tytułu prawa własności a możliwością realizacji spornej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dopełnieniem tej normy jest regulacja art. 5 ust. 1 pkt 9 omawianej ustawy, nakładająca obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z powyższego niezbicie wynika, że prawo zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego, a w fazie oceny wniosku o pozwolenie na budowę, organ zobligowany jest do uwzględnienia potencjalnego wpływu inwestycji na otoczenie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prawo zabudowy nieruchomości, podlegające regulacjom Prawa budowlanego, stanowi rozwinięcie i wyraz realizacji uprawnień właściciela nieruchomości wynikających z treści art. 140 K.c. Zaznaczyć trzeba, że jakkolwiek norma art. 140 K.c. jest źródłem interesu prawnego na gruncie prawa budowlanego, to jednak regulacja tej ustawy (Prawo budowlane) stanowi dopełnienie i uszczegółowienie unormowań Kodeksu, co m.in. przejawia się w tym, że realizacja prawa zabudowy nieruchomości została uzależniona przez ustawodawcę od zgodności z przepisami prawa i nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1942/18). Tego rodzaju prawami są własność, użytkowanie wieczyste oraz inne prawa rzeczowe istniejące na nieruchomościach sąsiadujących z tą, na której inwestor realizuje swoje zamierzenia. Co jednak ma szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy, przywołane regulacje prawa budowlanego, w bezpośredni sposób odnoszą się do praw podmiotowych istniejących w czasie, w którym rozstrzygana jest sprawa administracyjna. Innymi słowy, jeżeli w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mowa jest o "uzasadnionych interesach osób trzecich" to przede wszystkim chodzi o interesy prawne. Te zaś, w toku procedury dotyczącej pozwolenia na budowę, oceniane są z perspektywy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o interesie prawnym w toku postępowania przewidzianego w art. 28 i następnych Prawa budowlanego trzeba mieć na względzie to, że chodzi o interes indywidualny, aktualny i realny, a więc taki, który da się zidentyfikować i ocenić w kontekście planowanych robót budowlanych. Skoro zaś norma art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost stanowi o "interesach uzasadnionych", to tym samym nie można dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu. Dodanie kwantyfikatora "uzasadniony" pozwala bowiem stwierdzić, że nie chodzi w tym przypadku o jakikolwiek interes lecz o taki, który ze względu na szczególne uwarunkowania prawne winien być brany pod uwagę. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia założenia, że ustawodawca przewidywał bezwzględny prymat ochrony interesów (nawet uzasadnionych) osób trzecich względem właściciela nieruchomości, który zamierza skorzystać ze swoich uprawnień i zrealizować określoną inwestycję. Regulacje ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie mają bowiem w założeniu służyć harmonizowaniu wzajemnych relacji pomiędzy właścicielami (użytkownikami wieczystymi) sąsiadujących nieruchomości, na które powstająca inwestycja będzie oddziaływać. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że niemal każdorazowo powstanie nowego obiektu budowlanego wywołuje określony wpływ – najczęściej negatywny, na okoliczne nieruchomości. Funkcją norm prawa budowlanego, a szczególnie przepisów techniczno-budowlanych jest limitowanie tego wpływu do rozmiaru akceptowanego przez ustawodawcę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby powstanie obiektu budowlanego na nieruchomości nr [...] w T. przy ul. [...] miało skutkować ograniczeniem uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji w stopniu wykraczającym poza prawem przewidziane normy. Skarżący dopatrują się naruszenia przysługującego im interesu prawnego w błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, która w ich ocenie winna uwzględniać ich potencjalne zamierzenia względem nieruchomości, czego wszak organ nie wziął pod uwagę. W szczególności zaś zacienienie związane z powstającym na sąsiedniej nieruchomości budynkiem mieszkalnym, w ocenie strony, w zasadzie wyklucza możliwość przyszłego jej zagospodarowania zgodnie z ich zamierzeniami. Trzeba jednak zauważyć, że przywołane wcześniej przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw do formułowania tak daleko idących wniosków dotyczących ochrony podmiotowej właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 146/24, zgodnie z którym przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona wynikająca z tej regulacji nie ma charakteru absolutnego. Nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której prawo inwestora jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, którego plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. To z kolei prowadzi do wniosku, że jeżeli mowa jest o uzasadnionym interesie, chodzi o interes realny – a więc istniejący w dacie prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś o przyszłe i potencjalne możliwości zmiany zagospodarowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Odmienny punkt widzenia nakładałby na organ obowiązek badania hipotetycznych zamierzeń inwestycyjnych na sąsiednich nieruchomościach, do czego wszak brak jest podstaw w obowiązujących przepisach, pomijając już to, że z procesowego punktu widzenia dowód w tym zakresie byłby niemal niemożliwy do przeprowadzenia. Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze w istocie wyłączałoby całkowicie możliwość zabudowy nieruchomości w niektórych przypadkach, czyniąc z możliwości korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.) jedynie pozór prawa. Z samego faktu negatywnego oddziaływania planowanego budynku na nieruchomość skarżącego – co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem (kwestia zacienienia), nie można wywieść wniosku pozwalającego stwierdzić, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem. Takie rozumowanie byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby okazało się, że stopień tego oddziaływania przekracza normy wskazane w przepisach powszechnie obowiązujących. Tego zaś, na gruncie niniejszej sprawy nie wykazano. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że sami skarżący przyznają, iż w opisywanej sprawie spełnione zostały minimalne wymogi przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Jednocześnie Sąd zauważa, że argumentacja strony skarżącej, odwołująca się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1259/22, nie trafia do przekonania na gruncie niniejszej sprawy, jako że rozstrzygnięcie to dotyczyło sytuacji, w której doszło do istotnych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, gdzie analiza zacienienia obejmowała swoim zakresem jedynie budynki o najniższej, dopuszczonej treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokości, nie uwzględniając planowanej inwestycji o zdecydowanie większych rozmiarach. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarżący oczekują w istocie od organu wydania negatywnej dla inwestora decyzji li tylko ze względu na pogorszenie komfortu korzystania ze swojej nieruchomości, podczas gdy dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę i ustalenia poczynione w toku postępowania wskazują na to, iż planowana inwestycja jest zgodna z prawem. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zastosowanie ma m.in. art. 6 k.p.a. nakładający na organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Skoro zaś przepisy te przewidują pewne warunki brzegowe i są one przez inwestora spełnione, to niepodobna oczekiwać, że organ odmówi uwzględnienia jego wniosku tylko ze względu na przeświadczenie osób trzecich o naruszeniu ich uzasadnionych interesów. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób, można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, albowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma charakteru absolutnego. Należy mieć na uwadze, że interes osób trzecich chroniony powyższym przepisem nie może naruszać prawa inwestora do zabudowy swojej nieruchomości, wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2531/21). Z samego faktu ograniczenia dostępu światła słonecznego do ogrodu, pomieszczeń oraz urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżących, o ile ograniczenie to mieści się w granicach wskazanych przez przepisy, nie da się zrekonstruować roszczenia o charakterze prewencyjnym, które nakładałoby na inwestora obowiązek konsultowania swojego zamierzenia z właścicielami nieruchomości sąsiednich, a organowi dawałoby podstawę do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Zarazem brak jest podstaw do formułowania oczekiwania względem organu, aby ten uznał wspomniane minimalne warunki wskazane w przepisach techniczno-budowlanych za niewystarczające w danej sytuacji i w oparciu o tę okoliczność oraz potencjalne pogorszenie komfortu wykonywania prawa własności przez skarżących odmówił wydania pozwolenia na budowę. Konsekwencją dysponowania prawem własności nieruchomości usytuowanej na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, jest pogodzenie się z możliwością ograniczenia swojego prawa do nieruchomości z tym zastrzeżeniem, że ograniczenie to będzie się mieściło w ramach wyznaczonych przepisami prawa. Na koniec, odnosząc się do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom postępowania, Sąd stwierdza, że również w tym zakresie okazały się one chybione. Konstrukcja uzasadnień decyzji organów obydwu instancji odpowiada bowiem wymogom stawianym w tym względzie przez przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy i wystarczający przytoczył przebieg postępowania, powołał argumentację zawartą w odwołaniu strony, a następnie – przywołując przepisy, w sposób zwięzły przedstawił swoje stanowisko. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, organ w sposób klarowny przedstawił swoje stanowisko, jak również przedstawił tok rozumowania dotyczący zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 w kontekście ograniczeń wynikających z treści art. 4 Prawa budowlanego. Co więcej, wskazał przy tym, że spełnienie warunków określonych przepisami prawa budowlanego nie wyklucza z góry możliwości skorzystania z ochrony prawa własności przewidzianej w kodeksie cywilnym. Z samego faktu odmiennego postrzegania treści art. 4 Prawa budowlanego przez skarżących nie można wywieść wniosku, że przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ stanowi naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego kontestowanej decyzji. Nie można również upatrywać przesłanki przemawiającej za uwzględnieniem skargi w tym, że wedle strony organ nie dążył do polubownego załatwienia sprawy (art. 13 k.p.a.), skoro w toku postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji konsekwentnie negowano fakt powstania planowanej inwestycji w miejscu i kształcie zaproponowanym przez inwestora. Skoro zaś ten nie dostrzegał podstaw do zmiany swoich planów, to zarazem trudno oczekiwać aby w tej sytuacji którykolwiek z organów dążył do polubownego załatwienia sprawy, tym bardziej, że dalsze przedłużenie postępowania mogłoby z kolei naruszyć art. 12 k.p.a. Okoliczności sprawy (stanowiska stron wyrażone w pismach procesowych) wskazywały bowiem na to, iż brak jest jakichkolwiek widoków na osiągnięcie porozumienia, a jakiekolwiek próby czy to mediacji, czy ugody będą wiązały się z dalszym przedłużaniem postępowania. Tym samym brak było podstaw do podejmowania przez organy prób koncyliacyjnego załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji decyzji. Dodać wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy orzeczeń znajdującej się pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl