III SA/Kr 2082/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia 1 października 2024 r., nr 168/2024 w sprawie rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z Dyrektorem Ośrodka [...] w M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu M. na rzecz skarżącej S. M. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Powiatu M., uchwałą z dnia 1 października 2024 r. nr 168/204, działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 202024 r., poz. 107 z późn. zm., dalej: u.s.p.) rozwiązał umowę o pracę bez wypowiedzenia z S. M. (dalej: skarżąca) - Dyrektorem Ośrodka [...] w M. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia, było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Przede wszystkim, organ stwierdził nieprawidłowe prowadzenie kluczowej dokumentacji Ośrodka [...] w M. (dalej: O. [...]). W tym zakresie wskazano na nieprawidłowości w Regulaminie Wynagradzania, który, jak stwierdził organ, nie był aktualizowany zgodnie z wymogami prawa. Organ ustalił, że brakowało w nim określenia maksymalnych poziomów wynagrodzenia dla poszczególnych stanowisk pracy, a także wprowadzono stanowiska niewystępujące w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Zdaniem organu, uniemożliwiało to ustalenie podstaw prawnych dla kategorii zaszeregowania i minimalnej stawki wynagrodzenia, co mogło w przyszłości stanowić podstawę do kwestionowania wysokości wypłaconego wynagrodzenia. Organ podkreślił, że pomimo uwag ze strony Państwowej Inspekcji Pracy (protokół z dnia 8 czerwca 2022 r., wystąpienie pokontrolne z dnia 13 czerwca 2022 r.) oraz audytora wewnętrznego (sprawozdanie nr 1/2023 z dnia 24 listopada 2023 r.), uchybienia te nie zostały usunięte co najmniej do dnia kontroli Dyrektora PCPR w M. (protokół z dnia 30 lipca 2024 r.). Nieprawidłowości, jak stwierdził organ, dotyczyły również akt osobowych pracowników, gdzie wskazano na liczne uchybienia, takie jak przyznawanie dodatku specjalnego za zadania ujęte w zakresie czynności, brak informacji dodatkowej do zmienionego zakresu etatu, przyznawanie dodatku motywacyjnego nieokreślonego w Regulaminie wynagradzania, przyznawanie dwóch dodatków za te same czynności oraz brak w aktach pism o przyznaniu dodatków, które wypłacono. Ponadto, organ ustalił, że dokumentowanie realizacji kontroli zarządczej było wadliwe z uwagi na nieaktualne zwroty i zapisy w zarządzeniu nr 1/2023 oraz brak jego bieżącego uzupełniania. Organ stwierdził także brak opracowanych i zatwierdzonych przez pracodawcę programów szkolenia wstępnego BHP (instruktaż ogólny i stanowiskowy), co najmniej do dnia kontroli audytora wewnętrznego. Kolejnym uchybieniem, na które zwrócił uwagę organ, było zawieranie z pracownikami O. [...] umów cywilnoprawnych na te same zadania, które wykonywali w ramach stosunku pracy, bez wskazania podziału obowiązków, co w ocenie organu uniemożliwiało kontrolę prawidłowego ich wykonania. Co więcej, organ stwierdził zawarcie umowy cywilnoprawnej na "konsultacje psychiatryczne" z osobą nieposiadającą wymaganego wykształcenia medycznego w tym zakresie. Organ wskazał również na nieprawidłową realizację postępowań prowadzonych w trybie ustawy Prawo Zamówień Publicznych w roku 2021. Nieprawidłowości te, jak ustalił organ, polegały na niekompletnym dokumentowaniu postępowań, a w niektórych przypadkach na całkowitym braku jakiejkolwiek dokumentacji, a także na uchybieniach w sporządzaniu rocznych sprawozdań o udzielonych zamówieniach oraz ich nieterminowym składaniu. W konsekwencji, jak podkreślił organ, naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu (nr RPMP.09.02.03-12-0453/19) poprzez naruszenie art. 239 i art. 248 Ustawy Prawo Zamówień Publicznych, polegające na wykorzystaniu w ocenie ofert nieopublikowanych dodatkowych kryteriów, skutkowało nałożeniem przez Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości na Powiat M. korekty finansowej w kwocie 10 291,12 zł. W toku kontroli organ stwierdził liczne nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji czasu pracy oraz w ewidencjonowaniu czasu pracy w porze nocnej i święta, które to ewidencje, jak wskazano, nie były spójne z wypłaconymi wynagrodzeniami. Stwierdzono także nieprawidłowości w ewidencji urlopów pracowniczych, które dodatkowo udzielane były pracownikom z naruszeniem przepisów art. 168 Kodeksu pracy. W zakresie polityki kadrowej, organ ustalił zatrudnienie w dniu 31 grudnia 2021 r. osoby na stanowisku urzędniczym inspektora bez przeprowadzenia konkurencyjnego i otwartego naboru wymaganego ustawą o pracownikach samorządowych, a także zatrudnienie w dniu 1 kwietnia 2017 r. na stanowisku pracownika socjalnego osoby niespełniającej wymagań określonych dla tego stanowiska zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Ponadto, organ wskazał na niedopełnienie obowiązku dokonania oceny okresowej względem jednego pracownika socjalnego, pomimo ustawowego obowiązku. Szczególnie niepokojące, w ocenie organu, były nieprawidłowe czynności związane z zawieraniem umów o pracę. Organ stwierdził, że w dniu 29 grudnia 2023 r. podpisano z kilkoma osobami umowy o pracę na czas nieokreślony, mające obowiązywać od 1 stycznia 2024 r., po czym w tym samym dniu strony tych umów podpisały porozumienia o ich rozwiązaniu z dniem 31 stycznia 2024 r. Następnie, jak ustalił organ, w dniu 1 lutego 2024 r. ponownie zawarto porozumienia rozwiązujące te umowy, tym razem z dniem 29 lutego 2024 r., przewidując jednocześnie utratę mocy wcześniejszych porozumień. Organ wskazał, że strony zawarły kolejne porozumienia w dniu 29 lutego i w dniu 29 marca 2024 r. w analogiczny sposób. Dodatkowo, w jednym przypadku stwierdzono zawarcie dwóch aneksów do umowy, najpierw zwiększając, a następnie zmniejszając wymiar etatu. Powyższe działania, w ocenie organu, należy traktować m.in. jako próbę obejścia ustawowego zakazu zawierania więcej niż trzech umów o pracę na czas określony, niedopełnienie obowiązku zawiadomienia właściwego inspektora pracy o zawarciu kolejnej umowy na czas określony z przekroczeniem limitu, oraz nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji pracowniczej, powodujące wątpliwości co do obowiązywania umów i podstawy wypłaty wynagrodzenia. Na koniec organ wskazał na nieprzestrzeganie ustalonego w zakładzie czasu pracy i porządku, co objawiło się nieusprawiedliwioną nieobecnością w pracy w dniu 28 czerwca 2024 r., nieuprawnionym opuszczeniem miejsca pracy w dniu 29 sierpnia 2024 r. oraz nieusprawiedliwioną nieobecnością w dniu 30 sierpnia 2024 r. w związku z nieudzieleniem urlopu. W ocenie organu, opisane naruszenia obowiązków pracowniczych mają charakter ciężki, a to uzasadnia rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia i jest konieczne dla prawidłowego funkcjonowania jednostki. Skargę na powyższą uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia 1 października 2024 r. nr 168/2024 wniosła skarżąca. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. poprzez niedochowanie standardów proceduralnych w procesie wydawania uchwały, tj. naruszenie mających zastosowanie na zasadzie analogii legis przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2. art. 47 ust. 3 u.d.l. w zw. z art. 30 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 277, dalej: k.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia, w tzw. trybie dyscyplinarnym, gdy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów, co oczywiście godzi w jej interes prawny. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie była informowana o terminach posiedzeń Zarządu Powiatu, na których podejmowano decyzje jej dotyczące. Uniemożliwiło jej to czynny udział w postępowaniu, przedstawienie swojego stanowiska i podjęcie jakiejkolwiek obrony, co stoi w sprzeczności z zasadami dobrej praktyki administracyjnej, w tym prawem jednostki do przedstawienia uwag przed podjęciem decyzji dotyczącej jej praw lub interesów.. Skarżąca wskazała również na przekroczenie przez pracodawcę terminu określonego w art. 52 § 2 k.p., który stanowi, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika nie może nastąpić po upływie 1 miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. Aż dziewięć z dziesięciu zarzutów sformułowanych w uchwale opiera się na wynikach audytu jednostki, który został zakończony wiele miesięcy przed podjęciem uchwały. Skarżąca podkreśliła, że wyniki audytu były wielokrotnie omawiane z pracodawcą (starostą), składane były wyjaśnienia i dokumenty, co oznacza, że pracodawca posiadał wiedzę o rzekomych nieprawidłowościach znacznie wcześniej niż miesiąc przed zwolnieniem. Co więcej, to sama skarżąca domagała się audytu, wskazując na potrzebę usprawnień, głównie w zakresie zwiększenia etatów kadrowych i księgowych. Skarżąca stoi na stanowisku, że Zarząd Powiatu nie wykazał w uzasadnieniu uchwały, aby doszło do "ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych" w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1 k.p. W ocenie skarżącej, część zarzutów ma charakter hipotetyczny co do interesów pracodawcy. Organ nie przekonał o zaistnieniu nadzwyczajnych przesłanek umożliwiających natychmiastowe zerwanie stosunku pracy. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, podkreśliła że dla "ciężkiego naruszenia" konieczne jest łączne wystąpienie bezprawności zachowania, naruszenia (lub zagrożenia) interesów pracodawcy oraz zawinienia obejmującego winę umyślną lub rażące niedbalstwo. Samo stwierdzenie bezprawności nie jest wystarczające. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie uchwały nie pozwala ustalić wymaganego natężenia nieprawidłowości, a ilość zarzutów nie przekształca ich automatycznie w ciężkie naruszenie, gdyż liczy się jakość i zawiniony charakter naruszeń. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżąca podniosła, że nieprawidłowości były znane pracodawcy od audytu ze stycznia 2023 r. (przekroczenie terminu). Ewentualne błędy nie przełożyły się na nieprawidłowe zaszeregowanie pracowników, nadużycia, ani uchybienia wobec podopiecznych. Podkreśliła, że Ośrodek, dzięki jej staraniom i pozyskanym środkom (6 mln zł), działał całodobowo. Nadto skarżąca wskazała, że nieprawidłowości dotyczące zawierania umów cywilnoprawnych, były znane od audytu (przekroczenie terminu). Celem umów było dodatkowe wynagrodzenie dla pracowników zarabiających najniższą krajową, możliwe dzięki pozyskiwanym przez nią dofinansowaniom. Informacje o umowach były przekazywane w rocznych sprawozdaniach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawarcia umowy na konsultacje psychiatryczne z osobą bez wykształcenia psychiatrycznego, podkreśliła, że umowy na pomoc psychologiczną zawarła z psychologami. W razie potrzeby konsultacji psychiatrycznej, psychologowie kierowali podopiecznych do współpracującego psychiatry – nie była to umowa skarżącej z psychiatrą na stałe świadczenia. W ocenie skarżącej, również zarzut dotyczący nieprawidłowej realizacji postępowań PZP, jest ogólnikowy i znany od audytu (przekroczenie terminu). Błędy w skomplikowanych postępowaniach PZP są możliwe, ale kluczowe jest osiągnięcie celu: transparentnego udzielenia zamówienia z poszanowaniem konkurencji. Podobnie zarzut dotyczący nieprawidłowości w ewidencji czasu pracy jest ogólnikowy, brak jest konkretów i odniesienia do wpływu na pracodawcę. Kwestia znana od audytu. Dalej skarżąca wskazała, że korekta finansowa w projekcie w skomplikowanych projektach z obszaru pomocy społecznej nie jest uchybieniem. Kwestia ta była znana od audytu. Z kolei kwestia dotycząca zatrudnienia osób jest oczywista. Skarżąca podkreśliła, że zatrudnienie miało miejsce kilka lat wcześniej i było uzgodnione ze zwierzchnikami. Kwestia znana od audytu. Starosta przez lata miał wgląd w działalność Ośrodka i sprawozdania. Skarżąca wskazała również, że kwestia braku dokonania oceny okresowej jednego pracownika przez ponad 10 lat, była znana pracodawcy. Zdaniem skarżącej już z samych twierdzeń organu wynika, że nie jest to podstawa do wyrzeczenia w formie uchwały o dyscyplinarnym zwolnieniu skarżącej. Dalej skarżąca wyjaśniła, że powodem umów na krótsze okresy był brak zabezpieczenia przez powiat wystarczających środków, co wymuszało modyfikację umów w zależności od pozyskanych funduszy. Kwestia ta była znana od audytu i wielokrotnie wyjaśniana. Zdaniem skarżącej, zarzut dotyczący braku obecności w pracy w dniach: 28 czerwca oraz 29 i 30 sierpnia 2024 r., to jedyny zarzut, co do którego nie upłynął termin z art. 52 k.p. Nieobecność w dniu 28 czerwca wynikała z powołania do prac nad reformą systemu pomocy społecznej, gdzie nadal działa jako ekspert. Z kolei nieobecność w dniach 29 i 30 sierpnia była związana z urlopem - sytuacją zdrowotną i osobistą, a w dniu 30 sierpnia "zeszła z urlopu" na prośbę Wójta W. w związku z interwencją kryzysową. Zarzut ten jest wynikiem konfliktu ze starostą i stosowanych przez niego od jesieni 2023 r. technik mobbingu. W ocenie skarżącej, rzeczywistym powodem zwolnienia była chęć likwidacji prężnie działającego i cieszącego się renomą Ośrodka [...] (który ma zostać wcielony w struktury PCPR) oraz osobista niechęć Starosty. Podkreśliła swoje zaangażowanie w pracę, wykraczające ponad standardowy etat, pozycję eksperta oraz fakt, że sama doświadczała przemocy w środowisku pracy ze strony Starosty i Wicestarosty, co nasiliło się po jej zaangażowaniu w prace ministerialne. Udział w tych pracach postrzega jako naturalne przedłużenie jej służby publicznej, a nie działalność konkurencyjną. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że Zarząd Powiatu, podejmując uchwałę, nie wykazał w sposób wymagany prawem, że zaistniał szczególny przypadek ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, nie udowodnił winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa ani realnego, a nie hipotetycznego, zagrożenia dla interesów pracodawcy. Dlatego zastosowanie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. było nieuzasadnione, a uchwała powinna zostać uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach jego ustawowych kompetencji (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.) i z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych prawem. Rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych zostało dokonane w formie pisemnej, z obszernym uzasadnieniem przyczyny oraz pouczeniem o prawie odwołania do sądu pracy (zgodnie z art. 30 § 3, § 4 i § 5 k.p.). Dotrzymano również 1-miesięcznego terminu z art. 52 § 2 k.p., liczonego od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okolicznościach uzasadniających rozwiązanie umowy, a opinia związków zawodowych nie była wymagana (art. 52 § 3 k.p.), gdyż takowe nie działały w O. [...]. Organ wskazał, że chociaż uchwała o zwolnieniu nie jest decyzją administracyjną i nie stosuje się do niej przepisów k.p.a., to zapewniono skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca miała okazję ustosunkować się do zarzutów, zapoznać z dokumentacją i odpowiedzieć na pytania podczas posiedzenia Zarządu w dniu 21 sierpnia 2024 r. Wcześniej wielokrotnie omawiała wyniki audytu wewnętrznego (nr 1/2023 z 24 listopada 2023 r.) ze Starostą. Jej nieobecność na posiedzeniu Zarządu w dniu 1 października 2024 r., kiedy podjęto uchwałę, wynikała z jej przebywania na zwolnieniu lekarskim. Niemniej jednak, przed podjęciem uchwały, członkowie Zarządu dokładnie zapoznali się ze wszystkimi zarzutami, zgromadzoną dokumentacją oraz ostatnimi wyjaśnieniami skarżącej z pisma z dnia 3 września 2024 r., dotyczącymi jej nieobecności w pracy w dniach 29-30 sierpnia 2024 r. Zarząd Powiatu M. uważa, że spełnił wszelkie wymogi formalne i merytoryczne do podjęcia uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę ze skarżącą w trybie art. 52 §1 pkt 1 k.p., a podniesione przez skarżącą zarzuty uznał za bezzasadne. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, organ stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów ustawy o działalności leczniczej jest całkowicie niezrozumiały, ponieważ Ośrodek [...] (O. [...]) nie jest podmiotem leczniczym, lecz jednostką organizacyjną powiatu i jednostką pomocy społecznej, działającą na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., dotyczący braku informacji o posiedzeniach Zarządu i uniemożliwienia uczestnictwa w postępowaniu, jest nietrafny. Organ podkreślił, że skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość ustosunkowania się do zarzutów i zapoznania z dokumentacją na posiedzeniu Zarządu w dniu 21 sierpnia 2024 r. Organ stwierdził, że zarzut nieuwzględnienia przez pracodawcę zaangażowania skarżącej w prace komisji ministerialnej ds. reformy systemu pomocy społecznej, które miało rzekomo usprawiedliwiać jej nieobecności w O. [...] w czerwcu 2024 r., również jest niezasadny. Starosta, jako reprezentant pracodawcy, oczekuje od dyrektora rzetelnego wypełniania obowiązków pracowniczych. Dodatkowe zajęcia nie mogą usprawiedliwiać zaniedbań w O. [...], zwłaszcza że Starosta nie udzielił zgody na urlop w tym celu (wniosek złożono zaledwie dzień wcześniej) ani nie udzielał wcześniejszych zwolnień. Skarżąca nie wnioskowała o indywidualny rozkład czasu pracy ani o obniżenie wymiaru etatu, a jej udział w pracach komisji nie był traktowany jako "przedłużenie" pracy w O. [...]. Ponadto, skarżąca nie przedstawiła wezwania do stawienia się na posiedzeniu komisji w charakterze biegłej, co byłoby jedyną podstawą do obligatoryjnego zwolnienia od pracy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem organu, zarzutu przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 52 § 2 k.p., dla dziewięciu wskazanych w uchwale zarzutów, jest chybiony. Termin ten nie może być liczony od daty sporządzenia sprawozdania z audytu wewnętrznego (24 listopada 2023 r.), gdyż wówczas pracodawca – czyli cały Zarząd Powiatu jako organ kolegialny – nie miał jeszcze pełnej wiedzy o wszystkich nieprawidłowościach. Starosta M. zapoznał się ze sprawozdaniem jako pierwszy, natomiast cały Zarząd Powiatu uzyskał wiedzę na temat ważniejszych ustaleń audytu dopiero na posiedzeniu w dniu 5 czerwca 2024 r., i nie była to jeszcze wiedza całościowa. Kolejne informacje o nieprawidłowościach, w tym z kontroli Dyrektora PCPR, Zarząd otrzymał w dniu 4 lipca 2024 r., a więcej szczegółów, wraz z wyjaśnieniami samej skarżącej, członkowie Zarządu poznali na posiedzeniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. Kwestia nieprawidłowości była również poruszona w dniu 27 sierpnia 2024 r. Ostatecznie, dopiero na posiedzeniu w dniu 1 października 2024 r., po bardzo obszernym omówieniu przez Starostę wszystkich zarzutów, Zarząd Powiatu jako organ kolegialny nabył pełną wiedzę o wszystkich zarzucanych działaniach, wystarczającą do podjęcia decyzji o natychmiastowym rozwiązaniu umowy. Co do nieuprawnionego opuszczenia miejsca pracy w dniu 29 sierpnia 2024 r. i nieusprawiedliwionej nieobecności w dniu 30 sierpnia 2024 r., Starosta uzyskał o tym wiedzę w dniu 2 września 2024 r., a pozostali członkowie Zarządu 1 października 2024 r. Organ powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (m.in. wyroki I PKN 135/99, II PK 146/14, I PK 32/08), wyjaśnił, że bieg terminu z art. 52 § 2 k.p. rozpoczyna się od uzyskania przez organ uprawniony do rozwiązania stosunku pracy (w przypadku stanowisk kierowniczych) dostatecznie wiarygodnych informacji uzasadniających przekonanie o nagannym czynie pracownika, co może wymagać czasu na ocenę skutków tego zachowania. Organ za bezzasadny uznał również zarzut dotyczący przekroczenia przez Zarząd Powiatu swych kompetencji ustrojowych, gdyż kompetencje te wynikają wprost z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Ewentualne nieprzekonanie skarżącej co do wystąpienia przesłanek do natychmiastowego rozwiązania umowy nie świadczy o naruszeniu norm kompetencyjnych, a zasadność merytoryczna przyczyn zwolnienia podlega ocenie sądu pracy. Pozostałe zarzuty z części ogólnej skargi są, zdaniem organu, bardzo teoretyczne, ogólnikowe i w niewielkim stopniu odnoszą się do konkretnych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały naruszeń obowiązków pracowniczych. Wreszcie, ustosunkowując się do wyjaśnień skarżącej odnoszących się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu uchwały, organ podkreśla, że uszczegółowienie okoliczności będących podstawą tych zarzutów miało miejsce w powoływanych dokumentach, głównie protokołach z kontroli. Lakoniczne wyjaśnienia skarżącej nie stanowią, w ocenie organu, żadnego usprawiedliwienia dla zarzucanych naruszeń. W obliczu licznych zastrzeżeń co do kierowania O [...] decyzja o natychmiastowym zwolnieniu skarżącej podjęta przez Zarząd w dniu 1 października 2024 r. była konieczna i w pełni uzasadniona. W piśmie wniesionym w dniu 6 lutego 2025 r. skarżąca zarzuciła, że podjęcie uchwały nastąpiło bez stanowiska organu wyznaczonego obowiązującymi przepisami, w szczególności § 4 ust. 2 Statutu Ośrodka [...] w M. (załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXX/262/2012 Rady Powiatu M. z dnia 28 grudnia 2012 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów powiatu kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 107, dalej u.s.p.). Zgodnie z tymi przepisami uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p., sankcjonując w sposób odmienny niż stwierdzenie nieważności, tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu powiatu. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia potencjalnych wadliwości uchwały organu powiatu, to wypracowane w tym zakresie poglądy judykatury i nauki pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. sygn. II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1717/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta dotyczy bezpośrednio skarżącej, toteż – w ocenie Sądu – skarżąca ma legitymację do uruchomienia jej sądowej kontroli; przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanej temu organowi kompetencji szczegółowej. Analiza procedury podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi jednak do konkluzji o istotnym naruszeniu prawa, mogącym mieć wpływ na jej treść. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu (województwa) w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu (województwa), jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. II SA/Łd 548/2003; z dnia 14 maja 2008 r. sygn. I OSK 10/12; z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 1084/13, opubl. w CBOSA). Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę dotyczącą odwołania kierownika danej jednostki organizacyjnej, bada zachowanie przez zarząd powiatu przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W tym postępowaniu przedmiotem badania jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, nie zaś ewentualne kwestie związane ze stosowaniem norm prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 1084/13; z dnia 12 maja 2003 r. sygn. II SA/Łd 548/2003, opubl. w CBOSA). Sąd nie wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując uchwałę. Bada wyłącznie stronę formalnoprawną, zatem właściwe przeprowadzenie procesu administracyjnego. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy, dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące przyczyn rozwiązania umowy o pracę. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne (art. 2 ust. 1-3 u.s.p.), ale zobowiązane są również do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu zawierającego elementy publicznoprawne także z tego powodu, że zwolnienie (rozwiązanie stosunku pracy) kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jest związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie pomocy społecznej. Ponieważ przepisy prawa nie zawierają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego, określającej przesłanki zwalniania kierowników takiej jednostki organizacyjnej powiatu (art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), rozwiązanie stosunku pracy powinno zostać szczegółowo uzasadnione w akcie prawnym ten stosunek rozwiązującym. Korzystanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego z władczych kompetencji administracyjnych na podstawie przepisów norm materialnych nieokreślających przesłanek rozstrzygnięcia wymaga od niego przede wszystkim prawidłowego, spójnego logicznie i w pełni odzwierciedlającego motywy uzasadnienia podejmowanych aktów decyzyjnych. Chociaż obowiązek ten nie został wprost wyrażony ani w ustawie o pomocy społecznej, ani w ustawie o samorządzie powiatowym, to jednak można go wywieść z wykładni systemowej oraz prokonstytucyjnej, w tym konieczności zachowania przez organ zasady demokratycznego państwa prawa. Art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek należytego uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, 27 września 2012 r. sygn. I OSK 1386/12 i z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. I OSK 3294/18 opubl. w CBOSA). "Pomimo że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie (...) nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to nie zmienia to faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. III SA/Kr 999/20, opubl. w CBOSA; i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem procedury zwolnienia Dyrektora Ośrodka określonej w akcie prawa miejscowego tj. § 4 ust. 2 Statutu Ośrodka [...] w M. stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXX/262/2012 Rady Powiatu M. z dnia 28 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz 440) tj. bez zwrócenia się o opinię do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. Sąd uznał to naruszenie za istotne, stanowiące podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. sygn. II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu ma możliwość wyboru sposobu działania lub sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zasadność dokonanego wyboru powinna wynikać z uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą bez wypowiedzenia, rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem bądź nierozwiązywanie umowy ze skarżącą nie było zdeterminowane przepisem ustawy, a oceną jej pracy, która winna znaleźć się w motywach podjętej uchwały. "Właśnie dlatego, że przepisy prawa materialnego poprzestają na ustanowieniu normy kompetencyjnej, ale nie określają przesłanek odwołania dyrektora, uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. I nie jest to kontrola zasadności przesłanek, którymi kierował się organ np. przez ustalenie, czy rzeczywiście odwołana osoba dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych w treści uzasadnienia uchwały i z jakich powodów, ale kontrola, czy podejmując uchwałę o odwołaniu dyrektora organ podał motywy (udokumentowane), którymi się kierował, czy też uczynił to bez żadnego uzasadnienia bądź uzasadnienia ogólnikowego nie popartego dokumentami oraz analizą wszystkich racji, w tym stanowiska odwoływanego" (zob. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. III SA/Kr 999/20, opubl. w CBOSA). Z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to przykładowo uczynił w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; lub dyrektora szkoły (art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe. Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. IV SA/Wr 210/22, opubl. w CBOSA). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazał (a taka okoliczność nie wynika również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), aby w sprawie zaistniała konieczność rozwiązania umowy ze skarżącą "tu i teraz", czyli nie wykazał zaistnienia okoliczności nagłych, uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą ze skutkiem natychmiastowym. Nie wskazał w szczególności by konieczność natychmiastowego zakończenia pełnienia przez dyrektora funkcji kierowniczej i przerwania jego czynności zachodziła ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania kierowanej przez niego placówki. Należy zwrócić uwagę, że w ocenie organu zarzuty stawiane skarżącej były tak poważne, że uzasadniać miały rozwiązanie ze skarżącą umowy o pracę bez wypowiedzenia, a zatem ze skutkiem natychmiastowym. Organ w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśnił jakiego rodzaju działania skarżącej dają podstawę do twierdzenia, że nie jest możliwe dalsze sprawowanie przez skarżącą stanowiska dyrektora w okresie wypowiedzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie przedstawił stanowiska skarżącej, ani też nie odniósł się do niego. Ponieważ, jak zostało powyżej wskazane, w wykonywaniu zadań jednostki są samodzielne (art. 2 ust. 1-3 u.s.p.), ale zobowiązane również do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, należy zwrócić uwagę, że w ocenie Sądu uchwała podjęta została z naruszeniem art. 52 § 2 k.p. Co do bowiem 9 z 10 stawianych skarżącej zarzutów, podlegały one omówieniu na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 21 sierpnia 2024 r., przyczyna nieobecności skarżącej w pracy w dniu 28 czerwca 2024 r. została przez nią podana we wniosku urlopowym z dnia 27 czerwca 2024 r., wniosek o zwolnienie z pracy w dniu 29 sierpnia 2024 r. po godzinie 10 oraz urlop w dniu 30 sierpnia 2024 r., zostały złożone przełożonemu w dniu 29 sierpnia 2024 r., widnieje na nich jego pieczęć. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby wystąpiły jakikolwiek przeszkody w niezwłocznym powiadomieniu przez Starostę Rady Powiatu o nieobecności skarżącej w pracy, ani by istotnie powiadomienie Rady Powiatu nastąpiło z opóźnieniem. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest również wyjaśnienia przyczyn niemożności udzielenia skarżącej urlopu na żądanie stosowanie do art. 1672 k.p. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu, że skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie umożliwiono wypowiedzenia się, złożenia wyjaśnień ani przedłożenia dodatkowych materiałów. W jednostce zlecono przeprowadzenie czynności kontrolnych i audytowych, a skarżąca miała możliwość i brała udział w tych zewnętrznych i wewnętrznych procedurach kontrolnych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, została zapoznana z treścią protokołów. Brała czynny udział w posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 21 sierpnia 2024 r., na którym wyniki tych kontroli były z nią omawiane. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy w dniach 28 czerwca 2024 r. oraz 29 i 30 sierpnia 2024 r., skarżąca wypowiedziała się pisemnie. W tej sytuacji brak obecności skarżącej o posiedzeniu organu, na którym podjęto zaskarżony akt, nie stanowi istotnego naruszenia praw skarżącej. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęte z naruszeniem prawa, a w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.