III OSK 1662/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 223/25 o odrzuceniu skargi R. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2017 r., nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 3 czerwca 2025 r., II SA/Ke 223/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w punkcie pierwszym odrzucił skargę R. F. (dalej: "skarżący") na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z 21 lutego 2017 r., nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w punkcie drugim zwrócił z urzędu skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"), tj. 1 czerwca 2017 r., modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm, dalej: "u.s.g."). Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. W rezultacie w ocenie Sądu pierwszej instancji, nowa regulacja znajduje zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostały po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 czerwca 2017 r.). W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że skoro zaskarżone zarządzenie zostało podjęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to wniesiona w niniejszej sprawie skarga powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji za wezwanie do usunięcia naruszenia, nie może zostać uznane pismo skarżącego z 17 marca 2025 r. zatytułowane "wezwanie do zapłaty (nienależne opłaty cmentarne)". Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że w jego treści skarżący wniósł o zwrot 600 złotych, nienależnie pobranych na podstawie zaskarżonego zarządzenia, które nie zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym, pomimo że jest aktem prawa miejscowego. Jednak jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w treści wezwania zabrakło wyraźnego żądania wyeliminowania z obiegu prawnego zakwestionowanego zarządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznanie pisma z 17 marca 2025 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację żądania strony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, skargę jako niepoprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. 101 ust. 1 u.s.g., odrzucił. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając pkt 1 postanowienia Sądu pierwszej instancji i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w zw. z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie pkt. 1 zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionego w skardze zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W warunkach niniejszej sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ma charakter wynikowy i zależy od wcześniejszego uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Treść art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przed wprowadzeniem ustawy zmieniającej wskazuje, że zaskarżenie zarządzenia do sądu administracyjnego, musi być poprzedzone bezskutecznym "wezwaniem do usunięcia naruszenia". Przepisy nie precyzują jednoznacznie szczegółowych wymagań formalnych, które powinno spełniać tego rodzaju pismo, jednakże wykładnia prawa oraz ocena poprzedzającego skargę wezwania musi pozostawać w ścisłym związku z celem omawianej instytucji. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Zakres przedmiotowy powyższej regulacji obejmuje uchwały lub zarządzenia podjęte przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w wyniku zainicjowanego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. postępowania, jest wyłącznie akt prawa miejscowego organu stanowiącego gminy, a nie ewentualne późniejsze czynności prawne podjęte na podstawie tego aktu. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środka zaskarżenia i nie ma wyłącznie formalnego charakteru. Powinno ono umożliwić organowi odniesienie się do zgłoszonych zarzutów, a zakres wezwania co do zasady powinien pokrywać się z treścią późniejszej skargi (por wyroki NSA: z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11, z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Przekładając powyższe ustalenia na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, że już sam tytuł pisma z 17 marca 2025 r. – "Wezwanie do zapłaty (nienależne opłaty cmentarne)" wskazuje na jego cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny charakter. Analiza jego treści pozwala na stwierdzenie, że jego zasadniczym celem było uzyskanie zwrotu uiszczonej opłaty, a nie zakwestionowanie zaskarżonego zarządzenia. Świadczy o tym podanie numeru rachunku bankowego, na który powinna zostać zwrócona wyegzekwowana wcześniej należność oraz uzależnienie skierowania sprawy na drogę sądową, nie od wyeliminowania zaskarżonego aktu, a od zapłaty wskazanej sumy. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z 17 marca 2025 r., nakierowane było na zakwestionowanie skutków czynności prawnej podjętej na podstawie zarządzenia, a nie wyeliminowanie wskazanego aktu. W takiej sytuacji należy podzielić stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym uznanie pisma z 17 marca 2025 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiłoby nadinterpretację pierwotnego żądania strony. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach słusznie orzekł, że skarga jako niepoprzedzona wyczerpaniem przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.