II SA/Po 97/25

Dnia 4 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: specjalista Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi K. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. Ł. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 9 grudnia 2024 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 22 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 6 września 2023 r. do Urzędu Miasta w [...] wpłynął wniosek skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości, tj. działki nr ew. [...], przy ul. [...] w S., której właścicielką jest wnioskodawczyni, z przyległą nieruchomością nr ew. [...], której właścicielką jest B. W.. Tożsamy wniosek dotyczy rozgraniczenia tej samej działki wnioskodawczyni z działką nr ew. [...], należącą do H. G. i T. G.. Sprawa z wniosku skarżącej zakończyła się decyzją Burmistrza z dnia 17 lipca 2024 r., nr [...] Burmistrz umorzył to postępowanie administracyjne z uwagi na bezprzedmiotowość. Burmistrz stwierdził, że geodeta odnalazł wszystkie kamienie graniczne, a przebieg granic nie jest kwestionowany przez nikogo. Podstawą umorzenia postępowania był przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2024 r., nr [...], Burmistrz ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł i zobowiązał wnioskodawczynię do ich zapłacenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez wnioskodawczynię, postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że powodem wydania orzeczenia kasatroyjnego było niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Pismem z dnia 1 października 2024 r. Burmistrz wezwał strony postępowania o nadsyłanie informacji mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Nikt nie skorzystał z tego prawa. Postanowieniem z dnia 21 października 2024 r., nr [...], Burmistrz ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na poziomie [...] zł brutto i zobowiązał wnioskodawczynię do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz podniósł, że przeprowadził postępowanie ofertowe w celu wyłonienia geodety, który dokona podziału nieruchomości. Zgłoszona została tylko jedna oferta. Zgłosił się A. N., który za kwotę [...]zł zobowiązał się do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Burmistrz udzielił geodecie stosownego upoważnienia do podjęcia działania w tej sprawie. Działań geodety nikt nigdy nie zakwestionował. Wnioskodawczyni nie wykazywała szczególnego zainteresowania tym postępowaniem. Niezależnie od sposobu zakończenia postępowania, koszty z niego wynikające podlegają zapłaceniu. Jak stanowi art. 262 § 1 k.p.a., strona postępowania ponosi koszty postępowania administracyjnego, które wyniknęły z jej winy, a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązków organu administracji publicznej. Burmistrz uznał, że wnioskodawczyni powinna ponieść koszty geodety, który z jej inicjatywy wykonał działania ukierunkowane na rozgraniczenie nieruchomości. Co istotne, sąsiedzi wnioskodawczyni nie kwestionowali przebiegu granic ich wspólnych działek, spór w tej sprawie nie istniał i nie istnieje, gdyż wnioskodawczyni we wniosku inicjującym postępowanie wskazała, że chce w przyszłości uniknąć sporów granicznych. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – ad R. – wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 152 i art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez niezasadne obciążenie kosztami postępowania administracyjnego tylko wnioskodawczynię, a nieobciążenie tymi kosztami uczestników w równych częściach; 2) art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów poprzez błędne obciążenie w całości kosztami sprawy o rozgraniczenie wnioskodawczyni, a nieobciążenie w równym stopniu uczestników postępowania; 3) art. 262 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione obciążenie w całości kosztami sprawy wnioskodawczyni, a nie pozostałych uczestników. Wnioskodawczyni uważa, że również jej sąsiedzi powinni być obciążeni kosztami postępowania, ponieważ jest w ich interesie również to, aby dokonać właściwego rozgraniczenia nieruchomości. Innymi słowy, sąsiedzi skorzystają na tym. Zdaniem wnioskodawczyni, sąsiedzi powinni partycypować w kosztach postępowania. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, że przepis art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm., zwanej dalej "p.g.k.") stanowi o istnieniu interesu rozgraniczenia nieruchomości po stronie wszystkich sąsiadów. Przepisy te jednak nie traktują o tym, kto ma ponieść koszty z tym związane. Dlatego też, zdaniem SKO, należy stosować zasady ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi o ustaleniu kosztów z momentem wydania decyzji. Nie ma mowy o treści, jaką ta decyzja ma mieć, a więc musi chodzić o obowiązek ustalenia takowych, aby zrekompensować organowi administracji publicznej koszty poniesione w interesie wnioskodawcy. Należy przy tym mieć na względzie art. 152 k.c., jako przepis prawa materialnego, który przenosi tenże ciężar na strony postępowania administracyjnego. Kolegium powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 5/06, z której wynika, że koszty obciążają wszystkie strony, a nie tylko tę, która żądała wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast, jeśli ta osoba nie kwestionuje przebiegu granic, nie może być obciążona tymi kosztami. Geodeta upoważniony przez organ I instancji do działania w tej sprawie, wystawił fakturę na kwotę [...]zł i to stanowi koszty postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymieniło, co dokładnie składało się na te koszty. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniał spór o przebieg granicy, a sama wnioskodawczyni chciała uniknąć przyszłych, a więc nieistniejących jeszcze waśni, jakie mogą powstać na tym polu. Co więcej, istnienie takiego sporu musiałoby być, chociaż częściowo, weryfikowalne. W niniejszej sprawie to nie nastąpiło. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji o tym, że sąsiedzi wnioskodawczyni nie powinni ponosić kosztów postępowania. Geodeta jasno bowiem wskazał, że nie było sporności co do przebiegu granicy. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postano-wienie organu II instancji. Podniesiono tożsame zarzuty naruszenia, jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego , spór istnieje i to od dawna. W związku z tym sąsiedzi powinni także ponosić koszty postępowania rozgraniczeniowego. Do skargi dołączono kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której nakazuje się skarżącej wykonanie właściwego oddzielenia przeciwpożarowego w granicy z sąsiednią działką. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego ma być wykonana w granicy od strony sąsiadów. Skarżąca w tym upatruje istnienie sporu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawę w dniu 4 czerwca 2025 r. nie stawił się nikt pomimo skutecznego zawiadomienia stron o terminie rozprawy. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza w przedmiocie nałożenia na skarżącą kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązania jej do ich uiszczenia. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wspomagają zrekonstruować materialny obowiązek ciążący na skarżącej. Istotą niniejszej sprawy jest obowiązek zwrócenia kwoty ponad 6 tys. zł z tytułu poniesionych przez organ I instancji z winy skarżącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca uważa, że zarówno ona jak i jej sąsiedzi powinni po równo zapłacić te koszty. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) uważają, że z uwagi na brak sporu co do konieczności rozgraniczenia działek, koszty tego postępowania spoczywają wyłącznie na skarżącej. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez naniesienie punktów i linii granicznych, utrwalenie ich oraz sporządzenie dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości jest zatem instytucją prawną, zarówno na gruncie prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego, która ma na celu ustanowienie granic, gdyż przed rozgraniczeniem ich nie ma albo są sporne. Sąd zwraca uwagę na słowo "ustalenie". To słowo podkreśla brak granic nieruchomości. Zabieg, jaki ma nastąpić po stronie wójta, burmistrza (prezydenta miasta) ma na celu zakończenie tego stanu i wytyczenie niespornych granic nieruchomości. Musi to jednak być zagadnienie sporne zaistniałe pomiędzy sąsiadami albo przedsięwzięcie jednego z nich, aby zakończyć chaos graniczny. W takiej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że zakończenie wspomnianego chaosu granicznego leży w interesie wszystkich, nawet tych, którzy nie podnoszą zagadnienia sporności granic, ponieważ rozgraniczenie służy ustaleniu ram prawa własności w odniesieniu do nieruchomości poprzez wytyczenie ich granic (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Ten punkt widzenia jest zbieżny z obowiązkiem ponoszenia kosztów rozgraniczenia, co wynika art. 152 k.c. Ustawodawca w powołanym przepisie także wskazuje na konieczność współpracy przy rozgraniczaniu nieruchomości. Ponownie widać, że zabieg ten ma na celu ustalenie granic. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć już w tym momencie, że w sprawie nie istniał, ani nie istnieje spór graniczny. Potwierdził to już sam geodeta, który uznał, że wszystkie kamienie graniczne są we właściwych miejscach, a także zostały wytyczone granice nieruchomości skarżącej i jej sąsiadów. Innymi słowy, nie można ustalić przebiegu granic, ponieważ granice są już ustalone. To znalazło odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza, który umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż było ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Skarżąca nie zakwestionowała tego, a przymiot prawomocności tej decyzji tylko utwierdza w przekonaniu o braku sporności granic (art. 16 § 3 k.p.a.). Jak trafnie podniosło SKO w swoim postanowieniu, motywacja skarżącej była zgoła odmienna niż deklarowana w toku postępowania. Spór nie istnieje, ale działania skarżącej były podyktowane obawą przyszłych możliwych sporów. Jeżeli spór graniczny jest nieweryfikowalny, to nie można przeprowadzić rozgraniczenia. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 46/18). Rozstrzygnięcie, jakie zapada w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.k., niekoniecznie merytoryczne (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 93/18), daje podstawę do nałożenia kosztów na strony postępowania administracyjnego. Z reguły ponoszą je wszyscy, jeżeli zostały poniesione w ich interesie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże wobec braku istnienia sporu, koszty musi ponieść osoba, z czyjej "winy" one powstały (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.). "Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 226/18). Przyjęcie bezwzględnie poglądu, na pierwszy rzut oka wynikającego z ww. uchwały Sądu Kasacyjnego, że w każdej sytuacji toczącego się postępowania rozgraniczeniowego koszty ponosi się zgodnie z art. 152 k.c. po równo, jest obarczone błędnym rozumowaniem. Gdyby tak było, to organ administracji publicznej nie mógłby swobodnie dokonać oceny tego, czy zaszła przesłanka z art. 262 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a., a więc czy koszty powstały z winy strony czy w interesie wszystkich stron (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 369/17). Orzeczenie o kosztach postępowania wydawane jest zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1057/24). Następnie należy wskazać, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c. jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą być zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak. Stąd też organy administracji publicznej zobowiązane są do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie wszystkich stron postępowania, czy tylko jednej z nich (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 575/16). Oznacza to, że organ administracji winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych. Ponadto także jakie czynności podejmowała strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, a także czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno także uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14). Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości. W sprawie nie istniał i nie istnieje spór o granice. Skarżąca sama wskazała na aspekt futurystyczny swojego przedsięwzięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia, które nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem tej sprawy, wskazuje na brak istnienia sporu z uwagi na niewątpliwe położenie znaków granicznych oraz przebiegu linii. Skarżąca nie domagała się wzruszenia znaków granicznych, a chęć uniknięcia przyszłych, bliżej nieokreślonych konfliktów nie spełnia wymogu zakwalifikowania tej okoliczności jako istnienia sporu granicznego. Skarżąca żądała wszczęcia postępowania administracyjnego i to z jej winy powstały koszty tego postępowania. Umorzone postępowanie administracyjne nie toczyło się w interesie sąsiadów skarżącej, dlatego można stwierdzić, że mieli oni tylko formalny interes prawny, a nie materialny. Zapadłe rozstrzygnięcie (decyzja Burmistrza z art. 105 § 1 k.p.a.) nie wpłynęło na treść ich praw ani obowiązków. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 152 i art. 153 k.c. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ponosi się przy rozgraniczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie rozgraniczenie nie nastąpiło, ponieważ sprawa okazała się bezprzedmiotowa. Nie istniał spór, a postępowanie i powstałe po nim koszty, nie dotyczyły interesu prawnego sąsiadów skarżącej. Nie uzyskali oni bowiem nowej granicy swoich nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 k.p.a. był niezasadny. Zachowanie skarżącej, brak zaangażowania w sprawę jej sąsiadów oraz brak powstania nowych praw i obowiązków po stronie tychże sąsiadów sprawia, że koszty w całości powinna ponieść skarżąca. Organy administracji publicznej trafnie o tym orzekły. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 262 § 1 k.p.a. Koszty postępowania administracyjnego zostały poniesione z wyłącznej winy skarżącej. Jej sąsiedzi nie mieli interesu prawnego w tej sprawie. Spór graniczny w niniejszej sprawie nie istnieje. Nie dowodzi temu dołączona do akt sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nakaz wykonania muru odgraniczenia przeciwpożarowego nie wskazuje na istnienie sporu, tylko wskazuje na konieczność spełnienia obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Prowadzenie robót budowalnych chociażby z wykorzystaniem terenu sąsiada jest dopuszczalne prawnie, co jednak pozostaje domeną prawa cywilnego. Organ nadzoru budowlanego nie kwestionuje przebiegu granicy między działkami, tylko oczekuje wykonania określonego działania o charakterze prawnobudowlanym. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia, czy poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.