I SA/Gd 168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. K.- J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt SKO Gd/2166/24 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu należności z tytułu dotacji przyznanej na 2019 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kwotę 4.062 (słownie: cztery tysiące sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Pruszcza Gdańskiego (dalej "Burmistrz") z dnia 23 lutego 2024 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji za 2019 r. przypadającej do zwrotu, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i określiło przypadające do zwrotu kwoty dotacji w wysokości: 14.809,67 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, 4.773 zł jako niewykorzystaną do końca 2019 r. i umorzyło postępowanie w sprawie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. Przedszkole Publiczne [...] w P. (dalej "Przedszkole"), prowadzone przez Skarżącą, otrzymało w 2019 r. z budżetu Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański dotację w łącznej wysokości 1.156.225,97 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej "u.f.z.o.") oraz uchwały Nr XLI/405/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół, dla których Gmina Miejska Pruszcz Gdański jest organem rejestrującym, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W okresie od 11 kwietnia do 30 czerwca 2023 r. przeprowadzono kontrolę pobrania i wykorzystania otrzymanej dotacji w latach 2019-2022, zakończoną protokołem kontroli z dnia 30 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 28 listopada 2023 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2019 w części pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej do końca 2019 r. 2.2. Decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. Burmistrz określił Skarżącej, jako organowi prowadzącemu Przedszkole, przypadające do zwrotu do budżetu gminy, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, kwoty dotacji: - w wysokości 8.529,07 jako pobraną w nadmiernej wysokości; - w wysokości 53.850,64 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem; - w wysokości 4.773,00 zł jako niewykorzystaną do końca 2019 r. 2.3. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, Kolegium decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i określiło przypadające do zwrotu kwoty dotacji w wysokości: 14.809,67 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz 4.773 zł jako niewykorzystaną do końca 2019 r., a także umorzyło postępowanie w sprawie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Organ odwoławczy, przywołując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej "u.f.p."), stwierdził, że: 1) brak jest podstaw do uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości (odnośnie kwoty 8.529,07 zł) i umorzył postępowanie w tym zakresie; 2) dotacja w kwocie 4.773 zł niewykorzystana do końca 2019r. podlega zwrotowi; 3) w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem: - kwota 24.798,24 zł przeznaczona na wypłatę ekwiwalentów za niewykorzystany urlop nie podlega zwrotowi; - kwota 210,15 zł przeznaczona na opłatę składek na Fundusz Pracy organu prowadzącego podlega zwrotowi; - w zakresie kwoty 2.333,98 zł na ubezpieczenia i prowizje bankowe, tylko kwota 1.292,20 zł przeznaczona na ubezpieczenie budynku przedszkola podlega zwrotowi; - kwota 1.188,33 zł poniesiona na opłaty za media rozliczone z pominięciem przyjętego klucza podziału kosztów podlega zwrotowi; - kwota 509,87 zł rozliczona w nieprawidłowych wysokościach nie podlega zwrotowi; - kwota 2.000 zł poniesiona bez dokumentu księgowego nie podlega zwrotowi; - kwota 8.700 zł nienależycie udokumentowana wydatkowana na wynagrodzenia nauczycieli nie podlega zwrotowi; - kwota 1.783,60 zł wydatkowana na zakup artykułów spożywczych (kawa, napoje gazowane, słodycze, ciasto) podlega zwrotowi; - kwota 620,48 zł wydatkowana na zakup czasopism nie podlega zwrotowi; - kwota 153,87 zł wydatkowana na zakup podręczników szkolnych do liceum i filmów DVD dla Rady Pedagogicznej podlega zwrotowi; - kwota 109,44 zł wydatkowana na zakup pasty wybielającej oraz płynów do płukania ust, które nie mogły być używane przez dzieci, podlega zwrotowi; - kwota 246 zł przeznaczona na zakup leków podlega zwrotowi; - kwota 273,46 zł wydatkowana na zakup artykułów gospodarczych oraz usługi weterynaryjnej podlega zwrotowi; - kwota 270,60 zł na prowadzenie strony internetowej nie podlega zwrotowi; - kwota 1.238,56 zł wydatkowana na zakup odzieży, obuwia, torebki i prześcieradeł podlega zwrotowi; - kwota 858,98 zł wydatkowana na zakup artykułów ogrodniczych, kwiatów ciętych i wiązanek podlega zwrotowi; - kwota 250 zł wydatkowana na zakup świec podlega zwrotowi; - kwota 1.222,08 zł wydatkowana na zakup artykułów kosmetycznych / higienicznych przeznaczonych dla osób dorosłych podlega zwrotowi; - kwota 5.395 zł na zakup urządzenia T. podlega zwrotowi; - kwota 1.100 zł wynikający z dwukrotnego ujęcia w rozliczeniu tej samej faktury nie podlega zwrotowi; - kwota 588 zł na wydatek rozliczony za pralkę, która nie znajdowała się w Przedszkolu podlega zwrotowi. Końcowo, organ uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zaskarżyła (doręczoną jej 3 stycznia 2025 r.) decyzję Kolegium w części dotyczącej określenia kwoty dotacji w wysokości 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie: a) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2021, poz. 1540, dalej "O.p.") w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. przez nieuzyskanie waloru ostateczności przez zaskarżoną w części decyzję przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2019, tj. przed dniem 31 grudnia 2024 r., który to dzień był ostatnim dniem przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania za rok 2019, co powoduje, iż zobowiązanie do zwrotu przez Skarżącą dotacji za 2019 r. w kwocie 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wygasło, co winno skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania w tym zakresie; b) art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c O.p. oraz w zw. z 67 ust. 1 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie o zwrot przez Skarżącą dotacji w kwocie 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania za 2019 r. w wyniku wszczęcia postępowania karnego skarbowego, co skutkowało określeniem Skarżącej, iż kwota dotacji w wysokości 14.809,67 zł przypada do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, c) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydatki w łącznej kwocie 14.809,67 zł szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej Skarżącej dotacji w 2019 r. i w konsekwencji, iż kwota 14.809,67 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, podczas gdy zgodnie z przepisami są to wydatki. które mogą być pokrywane z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. jako realizujące cele należące do zadań placówek wychowania przedszkolnego z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w tym przepisie i dopuszczone przez ten przepis; d) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737, dalej "Prawo oświatowe") oraz pkt I Załącznika do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2198) i art. 251 ust. 4 u.f.p. przez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, że wydatki w łącznej wysokości 14.809.67 zł sfinansowane przez Skarżącą z dotacji na 2019 r. nie mogą zostać uznane za kwalifikowane w rozumieniu art. 35 u.f.z.o., a co za tym idzie kwota ta podlega zwrotowi; e) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że kwota dotacji w wysokości 14.809.67 została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji podlega zwrotowi przez Skarżącą, podczas gdy w rzeczywistości środki te zostały wydatkowane na bieżące zadania placówki oświatowej i mają charakter wydatków bieżących, a co za tym idzie istnieje możliwość pokryci ich z dotacji oświatowej za 2019 r. otrzymanej przez Skarżącą; f) art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. przez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek zwrotu dotacji w wysokości 14.809,67 zł i w konsekwencji uznanie, iż dotacja wskazana w zaskarżonej części decyzji, tj. w pkt 2 odnośnik pierwszy, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; g) art. 252 ust. 5 u.f.p. przez określenie kwoty dotacji w wysokości 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącą, z pominięciem w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia roku, którego ta dotacja dotyczy (za który i w którym została ona wypłacona), co czyni decyzję niewykonalną w ww. zakresie, h) art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. przez określenie kwoty dotacji w wysokości 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącą wraz z odsetkami w wysokości określonymi jak dla zaległości podatkowych, z pominięciem w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia roku, którego ta dotacja dotyczy (za który i w którym została ona wypłacona), co uniemożliwia oznaczenie terminu, od jakiego należy liczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, a w konsekwencji skutkuje niewykonalnością zaskarżonej części decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie: a) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej "K.p.a.") przez określenie kwoty dotacji w wysokości 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącą, bez skonkretyzowania w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia roku, którego ta dotacja dotyczy, co skutkuje ukształtowaniem praw i obowiązków Skarżącej w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, a tym samym pozwala organom administracji na dowolność w kształtowaniu sytuacji prawnej Skarżącej;  b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, pomimo wniosku Skarżącej w tym przedmiocie, a ponadto zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez Skarżącą w odwołaniu, mających na celu wykazanie zasadności uznania za kwalifikowane do rozliczenia dotacji zakwestionowanych w decyzji wydatków, mimo iż organ odwoławczy w toku postępowania zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania merytorycznie wadliwej decyzji zgodnie z którą Skarżąca wykorzystała kwotę 14.809,67 zł z udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie przez Kolegium dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że Skarżąca jako organ prowadzący Przedszkole nie mogła sfinansować z otrzymanej dotacji oświatowej zakwestionowanych przez organ odwoławczy kosztów, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one wydatek bieżący, który mógł być sfinansowany dotacją oświatową otrzymaną przez Skarżącą; d) art. 107 § 3 K.p.a. przez ustalenie, że wyłącznym obowiązkiem Skarżącej jako beneficjenta udzielonej jej dotacji jest przedstawienie dowodów potwierdzających, iż poniesione przez nią wydatki mają bezpośredni związek z celem przyznania dotacji, co jest niezgodne z zasadami rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym; e) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że kwestia prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej nie może zostać rozstrzygnięta przy pomocy dowodu z przesłuchania świadków, a jedynie w oparciu o materiał dowodowy złożony z dokumentów, co skutkowało bezpodstawnym ograniczeniem przez Kolegium katalogu dowodów dopuszczalnych w postępowaniu, który jest otwarty, a ponadto naruszeniem prawa Skarżącej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji; f) art. 10 § 1 K.p.a. przez brak poinformowania Skarżącej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, co uniemożliwiło Stronie skorzystanie z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z: zawiadomienia Zastępcy Burmistrza z dnia 4 grudnia 2024 r. do Skarżącej znak AKN.1710.9.2024, pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sopocie (dalej "Naczelnik US") z dnia 3 grudnia 2024 r. do Zastępcy Burmistrza, pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 26 listopada 2024 r. do Naczelnika US, pisma Naczelnika US z dnia 25 października 2024 r. do Burmistrza, pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 29 sierpnia 2024 r. do Naczelnika US, pism Naczelnika US z dnia 14 sierpnia 2024 r. do Burmistrza, pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do Naczelnika US, pisma Burmistrza z 27 czerwca 2024 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wszystkie na fakt pozornego wszczęcia przez Naczelnika US postępowania karnego skarbowego w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 82 § 1 KKS, wadliwego oznaczenia przez Naczelnika US przedmiotu ww. postępowania tj. nadmiernie pobranej dotacji i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za okres od 2019 do 2022 r. przez Przedszkole, które to uchybienia skutkowały brakiem zawieszenia biegu terminu przedawnienia w sprawie zwrotu dotacji przez Skarżącą za 2019 rok; oraz z uwag Skarżącej do Protokołu kontroli z dnia 6 września 2023 r. na fakt zarzutów Skarżącej do ustaleń przyjętych przez organ I instancji w zakresie wydatków niekwalifikowanych do rozliczenia dotacji za 2019 r. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej poprzez prawidłowe zastosowanie art. 70c O.p. Pismo z 4 grudnia 2024 r. zawiadamiające o zawieszeniu postępowania doręczono Skarżącej 23 grudnia 2024 r. czyli przed upływem terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Skarżąca wniosła skargę celem poddania kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie określenia kwoty dotacji w wysokości 14.809,67 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jednakże, Sąd z uwagi na treść podniesionych zarzutów oraz przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonał oceny całości zaskarżonej decyzji w odniesieniu do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej za 2019 r. Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2). Powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1981/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p., w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 (...). W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. – zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie powyższych regulacji przyjąć należy, że termin przedawnienia bieg rozpoczyna niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi w tym wypadku do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenia decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. W myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Rozpoznanie niniejszej skargi wymagało więc rozważenia kwestii odpowiedniego stosowania przepisów Działu III O.p. m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych. Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012r., sygn. akt IV CZ 153/1, publ. LEX nr 1250770 i powołane w nim orzeczenia). Skoro zatem obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. (gdyż, jak wskazano powyżej, decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny), to stosując odpowiednio przepis art. 70 § 1 O.p., uznać należy, że organy władne były wydać w tym przedmiocie decyzję, o której mowa w art. 252 u.f.p., w terminie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiła wypłata dotacji beneficjentowi. Zaprezentowane stanowisko zbieżne jest z najnowszą linią wyrażaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18 i z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2656/18, publ. CBOSA). W realiach niniejszej sprawy otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy 2019 r. a zatem pięcioletni termin liczony od końca tego roku, co do zasady upływał z końcem 2024 r. (na co wskazywał również organ pierwszej instancji przekazując Kolegium wniesione przez Skarżącą odwołanie). W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, wydając decyzję dopiero w dniu 16 grudnia 2024 r., a zatem licząc się z jej doręczeniem już po upływie podstawowego terminu przedawnienia (co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, albowiem zaskarżoną decyzję doręczoną Skarżącej dopiero w dniu 3 stycznia 2025 r., ZPO k. 87 akt sprawy), organ odwoławczy z urzędu powinien zbadać kwestię upływu terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie. Tymczasem z niewiadomych względów, Kolegium w zaskarżonej decyzji nie zbadało kwestii przedawnienia i ewentualnego wpływu działań podejmowanych przez organy w sprawie na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia. Kolegium nie zbadało zatem należycie kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej, do czego było zobowiązane w pierwszej kolejności, przystępując do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmienia fakt, że zarzut przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej został sformułowany przez Skarżącą dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Takie rozważania powinny zostać poczynione z urzędu – nawet kiedy kwestii tej nie podniesiono w toku postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia30 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 429/23, publ. CBOSA). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło argumentację w odniesieniu do przedstawionego przez Skarżącą zarzutu przedawnienia, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może sanować braków należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę odniósł się do stanowiska Spółki, odnośnie przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków aktu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 452/18, publ. CBOSA). Ewentualne przedawnienie zobowiązania powinno być przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak już podkreślono, bez znaczenia jest, że organ odniósł się do kwestii przedawnienia w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji publicznej stanowi pismo procesowe strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, a zwłaszcza do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. wyrok NSA z 25 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2024/00, oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 54). Z uwagi na niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niespełniające wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., w którym nie odniesiono się należycie do kwestii przedawnienia, motywy podjętego rozstrzygnięcia są nieczytelne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia wydawanego aktu. Organ powinien był odnieść się do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem. Dopiero przedstawienie takich informacji, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Brak w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek szczegółowych rozważań co do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej powoduje, że w istocie niemożliwym jest poddanie kontroli pod względem zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia. Przeprowadzając ponownie postępowanie, organ zbada przede wszystkim, czy istniały przyczyny powodujące zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem ich podstaw prawnych oraz konkretnych dat, co umożliwi merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez Skarżącą. Charakter stwierdzonych uchybień czyni przedwczesnym odnoszenie się na tym etapie postępowania do pozostałych zarzutów skargi. 5.3. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 ww. ustawy.