III SA/Łd 826/24

Dnia 5 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 września 2024 roku nr SKO.4141.894-895.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 czerwca 2024 roku, nr 4013.1.0074.3.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących D. Z. i A. Z. solidarnie kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 17 września 2024 r., nr SKO.4141.894-895.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej "u.d.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 czerwca 2024 r., nr 4013.1.0074.3.2024 o wymierzeniu D. Z. i A. Z. kary pieniężnej w wysokości 36 685,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W.w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi: 15 marca 2024 r. o powierzchni 72,50 m2 w celu prowadzenia robót budowy zjazdu, od 16 marca 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r. o powierzchni 17,40 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności ażurowych płyt betonowych, 7 maja 2024 r. o powierzchni 11,60 m2 w celu funkcjonowania nasypu kory i wymierzyło D. Z. i A. Z. solidarnie karę pieniężną w wysokości 10 440,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W. w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 17,40 m2, w okresie od 12 kwietnia 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r., na prawach wyłączności w celu funkcjonowania ażurowych płyt betonowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 24 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył D. Z. i A. Z. karę pieniężną w wysokości 36 685,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W. w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi: 15 marca 2024 r., o powierzchni 72,50 m2, w celu prowadzenia robót polegających na budowie zjazdu; w okresie od 16 marca 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r., o powierzchni 17,40 m2, w celu funkcjonowania na prawach wyłączności ażurowych płyt betonowych; 7 maja 2024 r., o powierzchni 11,60 m2, w celu funkcjonowania na prawach wyłączności nasypu kory. W odwołaniu od tej decyzji D. Z. i A. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i "orzeczenie co do istoty sprawy", ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 4, art. "187f" (powinno być art. 189f) § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. W uzasadnieniu skarżący wskazali na konieczność odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Powołali się na zaniedbania zarządcy drogi, których następstwem jest zły stan techniczny nawierzchni drogi. Podnieśli, że ażurowe płyty betonowe, które zostały przez nie umieszczone w pasie drogowym, pozytywnie wpływały na jego estetykę i funkcjonalność oraz bezpieczeństwo wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Organ drugiej instancji wydając opisaną na wstępie decyzję uznał za wykazane, że ul. W. w Ł. jest drogą gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie G-52. W okresie od 12 do 23 kwietnia 2024 r. pas drogowy tej drogi publicznej był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności w celu funkcjonowania ażurowych płyt betonowych, a powierzchnia zajęcia wynosiła 17,40 m2 (6,00 m x 2,90 m). Osobami zajmującymi pas drogowy byli D. Z. i A. Z.. W okresie tym nie legitymowali się wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z danych opisowych i graficznych rejestru gruntów jednoznacznie wynika przebieg linii rozgraniczających pas drogowy ul. W., pokrywających się z granicami działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie G-52. Status tej ulicy jako drogi publicznej gminnej wynika pośrednio z danych opisowych rejestru gruntów, dotyczących: położenia gruntów, opisu użytku, oznaczenia klasoużytku i władającego. Dodatkowo znajduje potwierdzenie w aktualnym na 1 stycznia 2024 r. wykazie ulic na terenie miasta Łodzi zaliczonych do kategorii dróg gminnych, dostępnym na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (https://uml.lodz.pl) oraz w § 25 ust. 2 i ust. 3 pkt 7 uchwały nr LXXIII/2192/23 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa", położonej w rejonie ulic: [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 3243). Fakt zajmowania pasa drogowego od 12 do 23 kwietnia 2024 r., a także rodzaj i powierzchnia tego zajęcia bezsprzecznie wynikają z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, przede wszystkim z kontroli drogowej przeprowadzonej 12 kwietnia 2024 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, których ustalenia zostały opisane w sporządzonym na tę okoliczność protokole o treści mającej odzwierciedlenie w załączonej do niego dokumentacji fotograficznej, a także na wydruku ortofotomapy z naniesioną siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Datę końcową nieprzerwanego okresu zajmowania pasa drogowego w ten sposób określiły same strony w piśmie z 24 kwietnia 2024 r., w którym poinformowały zarządcę drogi, że płyty te zostały usunięte 23 kwietnia 2024 r. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że na skarżących powinna być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym datę przeprowadzenia pierwszej kontroli w terenie (w celu prowadzenia robót 15 marca 2024 r. i na prawach wyłączności w cel funkcjonowania ażurowych płyt betonowych w okresie od 16 marca 2024 r. do 11 kwietnia 2024 r.), jak również za zajęcie tego pasa 7 maja 2024 r. (na prawach wyłączności w celu funkcjonowania nasypu kory). Organ drugiej instancji stwierdził, że nie neguje faktu zajmowania przez skarżących pasa drogowego ul. W. we wskazanych powyżej celach, ale ze względu na luki w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy i dyspozycję art. 81a § 1 k.p.a., brak jest wystarczających przesłanek do przypisania poszczególnych rodzajów zajęcia pasa drogowego do konkretnych dat i okresów oraz do uznania za należycie wykazaną przyjętej w zaskarżonej decyzji powierzchni zajęcia pasa drogowego w tychże datach i okresach. Podanie będące podstawą podjęcia przez zarządcę drogi czynności zmierzających do wszczęcia niniejszego postępowania, zwłaszcza wobec nieprzesłuchania w jego toku osoby wnoszącej to podanie w charakterze świadka, nie ma wartości dowodowej niezbędnej do stwierdzenia, kiedy dokładnie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu, jaka była rzeczywista powierzchnia tego zajęcia i kiedy nastąpiła zmiana jego rodzaju na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu funkcjonowania ażurowych płyt betonowych. Tym samym ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące powyższych kwestii cechują się dowolnością. Analogicznie, protokół kontroli pasa drogowego przeprowadzonej 7 maja 2024 r. nie zawiera żadnych danych odnoszących się do powierzchni zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu funkcjonowania nasypu kory (uwidocznionego na załączonych do niego zdjęciach), a tylko informację o usunięciu płyt z pasa drogowego. W aktach sprawy brak jest innego dokumentu, który potwierdzałby powierzchnię tego zajęcia przyjętą w zaskarżonej decyzji (11,60 m2). Skarżący zostali prawidłowo uznani przez organ pierwszej instancji za strony niniejszego postępowania, których interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p. i wiąże się z faktem samowolnego zajmowania pasa drogowego ul. W. w okresie objętym postępowaniem. Konieczność nałożenia kary pieniężnej na wskazane osoby nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle tego, że są one współwłaścicielami sąsiadującej z pasem drogowym zabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie G-52, położonej przy ul. W. . To na skutek prowadzonych robót, sprowadzających się co do zasady do budowy zjazdu na tę posesję (na podstawie odrębnego zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu), doszło do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w postaci umieszczenia w nim ażurowych płyt betonowych. Bezspornie skarżący nie legitymowali się wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie w ten sposób pasa drogowego w okresie od 12 do 23 kwietnia 2024 r. Organ drugiej instancji ocenił, że w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a. Skala faktycznego naruszenia przez skarżących przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących udzielanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego była znacznie większa niż zakres naruszenia prawa, który znalazł odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej im kary pieniężnej. Choć zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia szczegółów bezprawnego zajęcia pasa drogowego w okresie od 16 marca do dnia 11 kwietnia 2024 r. i 7 maja 2024 r., to sam fakt, że skarżący zajmowali w tym czasie pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi został bezsprzecznie wykazany. Gdyby więc organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, skarżący byliby zobligowani do uiszczenia kary pieniężnej w znacznie wyższej kwocie niż 10 440,00 zł. Skarżący zostali poinformowani o obowiązku wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie stosownego zezwolenia w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2021 r., znak: ZDiT-UU.40122.2.171.2021, zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ drugiej instancji nie dał wiary argumentom skarżących, że umieszczone w pasie drogowym płyty betonowe miały służyć ogółowi użytkowników drogi. Według organu drugiej instancji zasadnicza funkcja tej konstrukcji sprowadzała się do usprawnienia procesu odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości będącej własnością skarżących. Nie przywrócili oni pasa drogowego do stanu poprzedniego niezwłocznie po dowiedzeniu się o nielegalności jego zajęcia. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostały im doręczone 19 kwietnia 2024 r., zaś płyty usunięto z pasa drogowego 23 kwietnia 2024 r. Na skarżących nie została nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym decyzją. Wysokość należnej kary pieniężnej wynosi w tym przypadku 10 440 zł i jest wynikiem następującego działania matematycznego: 10 x 17,40 m2 (powierzchnia zajęcia pasa drogowego) x 5,00 zł (stawka opłaty z Lp. V pkt 8 znowelizowanego załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LX/1804/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg) x 12 (liczba dni zajmowania pasa drogowego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Z. i A. Z. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 września 2024 r. w części, tj. uchylenie pkt decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10 440,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W. w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 17,40 m2, w okresie od 12 kwietnia 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r., na prawach wyłączności w celu funkcjonowania ażurowych płyt betonowych, bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego oraz prawnego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2. art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3. art. 7a k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak dokonania, wobec istnienia w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, rozstrzygnięcia na korzyść skarżących; 4. art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 5. art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a organy administracji publicznej są obowiązane do należytego wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 6. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej przez zaniechania w całościowym wyjaśnieniu stanu faktycznego, do którego organ administracji publicznej jest zobowiązany również jako działający z urzędu, w szczególności poprzez fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, pominęło dowody przedstawione przez skarżących, nie rozpatrzyło ich w sposób wyczerpujący i zupełny oraz dokonało jego analizy z zupełnym naruszeniem zasad logiki; 7. art. 40 ust. 12 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez brak rzetelnej i dogłębnej analizy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego było niezastosowanie wobec strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia; 8. art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. 21 marca 2025 r. doręczono skarżącym odpis odpowiedzi na skargę i zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący zawiadomieni o tym wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 września 2024 r. o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 24 czerwca 2024 r. o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej w wysokości 36 685,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W. w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi: 15 marca 2024 r. o powierzchni 72,50 m2 w celu prowadzenia robót budowy zjazdu, od 16 marca 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r. o powierzchni 17,40 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności ażurowych płyt betonowych, 7 maja 2024 r. o powierzchni 11,60 m2 w celu funkcjonowania nasypu kory i wymierzeniu skarżącym solidarnie kary pieniężnej w wysokości 10 440,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. W. w Ł. (działka nr [...] w obrębie G-52, na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 17,40 m2, w okresie od 12 kwietnia 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r., na prawach wyłączności w celu funkcjonowania ażurowych płyt betonowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 oraz z 2023 r. poz. 572 i 1688). Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej oraz niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11; wyroki NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.). Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Organ administracji prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy administracji w sposób kompletny i dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 12 kwietnia 2024 r. pracownicy Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi przeprowadzili kontrolę, z której sporządzili protokół. W protokole tym wskazano, że dokonano kontroli w terenie w pasie drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. W. (działka nr [...] w obrębie G-52) przez posesją nr [...] dotyczącą funkcjonowania ażurowych płyt betonowych na prawach wyłączności. Podczas kontroli stwierdzono, że płyty pozostają w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiot kontroli: ażurowe płyty betonowe – o powierzchni 17,40 m2 o wymiarach: 6,00 m x 2,90 m. Na okoliczność kontroli stworzono dokumentację fotograficzną. 19 kwietnia 2024 r. doręczono skarżącym zawiadomienia z 16 kwietnia 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. W. (działki nr [...], obręb G-52) przed posesją nr [...] celem funkcjonowania zjazdu i ażurowych płyt betonowych na prawach wyłączności bez zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania 24 kwietnia 2024 r. wnieśli o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej poprzez poprzestanie na pouczeniu z uwagi na spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa przy jednoczesnym zaprzestaniu naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzją z 3 listopada 2021 r. udzielono im zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z pasa drogowego z ul. W. (działka nr [...], obręb G-52) na teren nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. W. (działka nr [...], obręb G-52). Nie mieli świadomości, że należy dodatkowo wystąpić o uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Płyty ułożyli dla dobra ogółu mając na celu poprawę bezpieczeństwa na drodze. Nie stanowiły zagrożenia dla ruchu, a wręcz zwiększały jego bezpieczeństwo. Skarżący wskazali na zły stan drogi ul. W. na odcinku od S. do L. oraz wielokrotne zwracanie się z prośbami o naprawienie drogi. Oświadczyli, że płyty zostały usunięte 23 kwietnia 2024 r. Podczas kolejnej kontroli 7 maja 2024 r. pracownicy Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi stwierdzili w protokole, że płyty zostały usunięte z pasa drogowego. Na okoliczność kontroli stworzono dokumentację fotograficzną. Wobec tego wskazać należy, że dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII). Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji winni mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jednak tego rodzaju dokumentów i gołosłowne jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że przebieg linii rozgraniczających pas drogowy ul. W. pokrywających się z granicami działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie G-52 znajduje potwierdzenie w danych opisowych i graficznych rejestru gruntów. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie informacje z rejestru gruntów do użytku wewnętrznego, według których działka nr [...], W., o powierzchni 0,8042 ha stanowi użytek będący drogą (dr), zaś działka nr [...], W. , o powierzchni 0,1171 ha to zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Z informacji tych nie wynika jednak w żaden sposób, jaki jest przebieg pasa drogowego – ul. W., jakie są granice działki nr [...] i nie można na tej podstawie w żaden sposób zweryfikować prawidłowości ustaleń organów administracji obu instancji tak w zakresie samego faktu zajęcia pasa drogowego, jak i powierzchni, którą mieli zająć skarżący w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Należy przy tym podkreślić, że w informacjach tych zastrzeżono, że mają one charakter roboczy i zostały sporządzone na wyłączny użytek osoby, która je wygenerowała. Nie mogą stanowić podstawy prawnej w jakichkolwiek czynnościach ani być udostępniane innym osobom. Zdaniem sądu nie jest również możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organów administracji co do faktu zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, którego mieli dokonać skarżący w oparciu o sporządzony 12 kwietnia 2024 r. protokół z kontroli w terenie. Niewątpliwie protokół z kontroli stanowi sformalizowany sposób udokumentowania czynności organu. Jak stanowi bowiem art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tymczasem w protokole z kontroli w terenie 12 kwietnia 2024 r. nie opisano i nie zaznaczono dokładnego przebiegu pasa drogowego i lokalizacji mającego mieć miejsce zajęcia. Nie sporządzono żadnego szkicu, rysunku i nie naniesiono dokonanych pomiarów na żadną mapę, która stanowiłaby część tego protokołu lub załącznik do niego. Ani ze zdjęć, ani z treści protokołu nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy z ułożonymi wzdłuż ogrodzenia płytami ażurowymi, na których ustawiono pojemniki na śmieci. Nie zaznaczono dokładnie na żadnym ze zdjęć załączonym do akt sprawy obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego i jak zmierzono zajętą powierzchnię. Brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów. Nie wiadomo, jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, model, typ. Nie załączono do akt sprawy certyfikatu ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 652/23; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2024 r., III SA/Łd 641/23). Za niewystarczające uznać trzeba wyrysowanie obszaru mającego mieć miejsce zajęcie na wydruku z ortofotomapy z 16 kwietnia 2024 r. Zdaniem sądu na tej podstawie nie jest w ogóle możliwa weryfikacja twierdzeń organów administracji, że w okresie od 12 do 23 kwietnia 2024 r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu funkcjonowania płyt betonowych o powierzchni 17,40 m2. Należy podkreślić, że od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Jest to więc okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie przedstawiły dowodów potwierdzających prawidłowość ich ustaleń. Podkreślić trzeba, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niekompletny i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na następujące pytania, czy miało miejsce zajęcie pasa drogowego i jaka była wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego. Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać trzeba, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Odnotować przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63), stwierdził, że przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wskazana nowelizacja wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy Działu IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", a w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Wobec tego, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia takich kar mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym również kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach Kodeks postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Równocześnie odnotować należy, że w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że – jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. – poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20), że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, że zajmując pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, że naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi. W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.: - naruszenia kwalifikowane; - naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne - i naruszenie prawa nieistotne. Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa – uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Dopiero jednak po ustaleniu istnienia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej wymiaru możliwe jest rozważenie przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego precyzyjnego ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego i powierzchni tego zajęcia. Organ administracji rozważając możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej odnośnie przesłanki znikomości naruszenia prawa uwzględni zbada i oceni stan techniczny pasa drogowego przed zajęciem, możliwość przywrócenia stanu poprzedniego oraz okoliczność, że skarżący usunęli płyty ażurowe (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 czerwca 2024 r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 4 000 zł stanowi: wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym, w wysokości 3 600 zł oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 400 zł. e.o.