III SA/Łd 856/24

Dnia 5 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2024 roku nr SKO.4141.891.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 czerwca 2024 roku, nr 4013.1.0073.3.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 4772 (cztery tysiące siedemset siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12 września 2024 r., nr SKO.4141.891.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 czerwca 2024 r., nr 4013.1.0073.3.2024 o wymierzeniu C. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 48 107,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], ul. [...] w Ł. (działka nr [...], obrębie [...]) na wysokości posesji nr [...] o powierzchni 27,49 m2, w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., w celu umieszczenia na prawach wyłączności palet z cegłami oraz zbiornika z wodą bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzyło spółce C. karę pieniężną w wysokości 38 486 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 27,49 m2, w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., na prawach wyłączności w celu funkcjonowania zaplecza budowy – składowania materiałów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 12 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył spółce C. karę pieniężną w wysokości 48 107,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 27,49 m2, w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., w celu umieszczenia na prawach wyłączności palet z cegłami i zbiornika z wodą, bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia faktycznego sprawcy zajęcia pasa drogowego: z przesłuchania strony w osobie prezesa zarządu W. K. i z zeznań świadka P. C.. Skarżąca podniosła, że nie zajęła pasa drogowego. Stwierdzone zajęcie zostało dokonane przez inny podmiot – G. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł.. Organ drugiej instancji wydając opisaną na wstępie decyzję uznał za wykazane, że ul. [...] w Ł. jest drogą gminną nr [...], której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Znajduje to potwierdzenie w danych ewidencji gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika status ul. [...] jako drogi publicznej gminnej oraz przebieg linii rozgraniczających pas drogowy, pokrywających się na odcinku przylegającym do posesji nr [...] z północno-wschodnią granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r. pas drogowy tej drogi publicznej był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności w celu funkcjonowania zaplecza budowy – składowania materiałów budowlanych, a powierzchnia zajęcia wynosiła łącznie 27,49 m2 i obejmowała powierzchnie: pod paletami z cegłami (7,8 m x 2,2 m = 17,16 m2; 4,1 m x 2,2 m = 9,02 m2) oraz pod zbiornikiem na wodę (1,25 m x 1,05 m = 1,31 m2). Podmiotem zajmującym pas drogowy była spółka C., która w okresie tym nie legitymowała się wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Według organu drugiej instancji całokształt przedstawionych powyżej okoliczności świadczy o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Fakt zajmowania pasa drogowego w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., a także cel i powierzchnia tego zajęcia wynikają z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, przede wszystkim z kontroli drogowych przeprowadzonych 3 kwietnia 2024 r., 9 kwietnia 2024 r. i 7 maja 2024 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, których ustalenia zostały opisane w sporządzonych na tę okoliczność protokołach o treści mającej odzwierciedlenie w załączonej do nich dokumentacji fotograficznej, a także na wydruku ortofotomapy z naniesioną siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Okoliczności dotyczące samego faktu zajęcia pasa drogowego, okresu trwania tego stanu oraz charakteru i powierzchni zajęcia nie były kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania. Skarżąca została prawidłowo uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p. i wiąże się z faktem zajmowania pasa drogowego. Spółka C. powstała w następstwie przekształcenia C.1 Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł.. Jest właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Grunt ten przylega do pasa drogowego ul. [...] dokładnie w miejscu, w którym stwierdzono jego zajęcie. W analizowanym okresie na działce nr [...] prowadzone były roboty budowlane, co należy powiązać z istnieniem w obrocie prawnym dwóch decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 20 sierpnia 2021 r. nr DPRG-UA-XIII.2134.2021 i z 2 stycznia 2023 r., nr DPRG-UA-II.2.2023. W pierwszej z nich organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił C.1 Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji budowlanej przeznaczonej do realizacji na wskazanej nieruchomości, a w drugiej, wydanej na wniosek spółki C., zmienił tę decyzję. W świetle powołanych aktów skarżącej przysługuje zatem pozwolenie na budowę, którego przedmiotem jest nadbudowa, przebudowa budynku jednorodzinnego i zmiana sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowa budynku garażowego z pomieszczeniem do gromadzenia odpadów stałych wraz z rozbiórką budynku gospodarczego. Zgodnie z informacjami zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiot działalności spółki C. obejmuje m. in. realizację projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków oraz roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. W sytuacji, gdy wykazane zajęcie pasa drogowego polegało na składowaniu materiałów budowlanych, a na sąsiedniej nieruchomości funkcjonował w tym samym czasie plac budowy, uzasadniona jest konkluzja, że zajęcie to pozostawało w ścisłym związku z faktem wykonywania robót budowlanych na tej nieruchomości, zaś podmiotem odpowiedzialnym za jego dokonanie jest inwestor (będący równocześnie właścicielem gruntu). Do obowiązków inwestora (niezależnie od tego, czy jest również wykonawcą robót budowlanych, czy zlecił ich wykonanie innym podmiotom) należy zorganizowanie procesu budowy, w związku z czym skarżąca nie może zasłaniać się ewentualnym brakiem świadomości istnienia stanu składowania w pasie drogowym materiałów budowlanych. Organ drugiej instancji uznał zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe za bezprzedmiotowe. Stwierdził przy tym, że skarżąca wskazując spółkę G. jako podmiot, który miałby zajmować pas drogowy w okresie objętym zaskarżoną decyzją, nie powołała się na żadne okoliczności na poparcie tego twierdzenia. Z treści odwołania nie wynika, czy spółka ta była wykonawcą robót budowlanych, czy wiązała ją ze stroną jakaś umowa cywilnoprawna. Nie załączono żadnych dokumentów mogących naświetlić jej rolę w powstaniu i utrzymywaniu stanu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Choć spółka G. formalnie istnieje, to od 21 marca 2024 r., kiedy P. C. został wykreślony z rejestru przedsiębiorców, jako dotychczasowy prezes zarządu, jest niezdolna do faktycznego funkcjonowania w obrocie prawnym ze względu na brak organu powołanego do jej reprezentacji. Organ drugiej instancji ocenił również, że w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a. i brak jest przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Istotne znaczenie ma przede wszystkim charakter zajęcia pasa drogowego przez stronę. Składowanie materiałów budowlanych na całej szerokości chodnika na powierzchni 27,49 m2 i w istocie traktowanie tego terenu jako zaplecza budowy prowadzonej na sąsiedniej działce, nie może być uznane za nieznaczne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie przywróciła pasa drogowego do stanu poprzedniego niezwłocznie po dowiedzeniu się o nielegalności jego zajęcia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało jej doręczone 17 kwietnia 2024 r., a jeszcze 7 maja 2024 r. kontynuowała ona stan samowolnego zajęcia tego pasa. Nie została nałożona na skarżącą jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym decyzją. Organ drugiej instancji stwierdził jednak, że wysokość kary pieniężnej została wadliwie obliczona przez organ pierwszej instancji, gdyż błędnie zakwalifikował on zajęcie pasa drogowego do kategorii "pozostałych zajęć na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt 1-7", co skutkowało zastosowaniem stawki opłaty w wysokości 5,00 zł za 1 m2/dzień (Lp. V pkt VIII znowelizowanego załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LX/1804/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg), podczas posiada ono cechy zajęcia "na prawach wyłączności" pod "zaplecza budowy (w szczególności składowanie materiałów budowlanych, kontenery biurowo-socjalne itp.)", z którym związana jest stawka opłaty w kwocie 4,00 zł za 1 m2/dzień (Lp. V pkt I znowelizowanego załącznika do uchwały nr LX/1804/22). Prawidłowo obliczona wysokość należnej kary wynosi w tym przypadku 38 486 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności od podjęcia działań zmierzających do ustalenia tożsamości podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego; 2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a to przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz z zeznań świadka, które to wnioski dowodowe zostały złożone na okoliczność mającą kluczowe znaczenie dla sprawy, to jest tożsamość podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, pomimo tego, że skarżąca podnosiła, że to nie ona winna być adresatem nałożonej kary pieniężnej; 3. a w konsekwencji – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się przez organ od obowiązku umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe, bowiem było prowadzone względem podmiotu, który nie posiadał legitymacji do bycia stroną w postępowaniu; 4. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie kary na skarżącą, podczas gdy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia dopuścił się inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. 20 marca 2025 r. doręczono skarżącej odpis odpowiedzi na skargę i zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca zawiadomiona o tym wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 września 2024 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 czerwca 2024 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 48 107,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], ul. [...] w Ł. (działka nr [...], obrębie [...]) na wysokości posesji nr [...] o powierzchni 27,49 m2, w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., w celu umieszczenia na prawach wyłączności palet z cegłami oraz zbiornika z wodą bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 38 486 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji nr [...]), o powierzchni 27,49 m2, w okresie od 3 kwietnia 2024 r. do 7 maja 2024 r., na prawach wyłączności w celu funkcjonowania zaplecza budowy – składowania materiałów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 oraz z 2023 r. poz. 572 i 1688). Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej oraz niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11; wyroki NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.). Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Organ administracji prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy administracji w sposób kompletny i dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 3 kwietnia 2024 r. pracownicy Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi przeprowadzili kontrolę, z której sporządzili protokół. W protokole tym wskazano, że podczas kontroli w terenie w pasie drogi "powiatowej" w dzielnicy [...], ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] stwierdzono bez zezwolenia palety z cegłami oraz zbiornik na wodę o łącznej powierzchni 27,49 m2: palety z cegłami 7,80 m x 2,20 m = 17,16 m2, palety z cegłami 4,10m x 2,20m = 9,02 m2, zbiornik na wodę 1,25 m x 1,05 m = 1,31 m2. Na okoliczność kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Kolejne kontrole w terenie miały miejsce 9 kwietnia 2024 r. i 7 maja 2024 r. Z kontroli tych pracownicy Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi sporządzili protokoły o treści tożsamej z protokołem z 3 kwietnia 2024 r. Do protokołów załączono dokumentację fotograficzną. Przy czym tylko kontrola przeprowadzona 7 maja 2024 r. miała miejsce po doręczeniu skarżącej 17 kwietnia 2024 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 8 kwietnia 2024 r. Wobec tego wskazać należy, że dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII). Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji winni mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jednak tego rodzaju dokumentów i gołosłowne jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że przebieg linii rozgraniczających pas drogowy drogi gminnej nr [...] pokrywa się na odcinku przylegającym do posesji nr [...] z północno-wschodnią granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie informacje z rejestru gruntów do użytku wewnętrznego, według których działka nr [...], [...], o powierzchni 0,4452 ha stanowi drogę gminną nr [...], zaś działka nr [...], [...], o powierzchni 0,0403 ha stanowi tereny mieszkaniowe. Z informacji tych nie wynika jednak w żaden sposób, jaki jest przebieg pasa drogowego – ul. [...] i nie można na tej podstawie w żaden sposób zweryfikować prawidłowości ustaleń organów administracji obu instancji tak w zakresie samego faktu zajęcia pasa drogowego, jak i powierzchni, którą miała zająć skarżąca w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Należy przy tym podkreślić, że w informacjach tych zastrzeżono, że mają one charakter roboczy i zostały sporządzone na wyłączny użytek osoby, która je wygenerowała. Nie mogą stanowić podstawy prawnej w jakichkolwiek czynnościach ani być udostępniane innym osobom. Zdaniem sądu nie jest również możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organów administracji co do faktu zajęcia pasa drogowego, jego powierzchni i podmiotu, który miał dokonać zajęcia w oparciu o protokoły z kontroli w terenie z 3, 9 kwietnia oraz 7 maja 2024 r. Nie budzi wątpliwości sądu, że protokół z kontroli stanowi sformalizowany sposób udokumentowania czynności organu. Jak stanowi bowiem art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W rozpoznawanej sprawie z kontroli w terenie 3 i 9 kwietnia oraz 7 maja 2024 r. sporządzono wprawdzie protokoły, lecz na ich podstawie nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organów administracji obu instancji tak, co do faktu lokalizacji pasa drogowego, mającego mieć miejsce zajęcia pasa drogowego, jego powierzchni, jak i podmiotu, który miał dokonać zajęcia. Nie wynika z nich w jaki sposób dokonano pomiarów. Nie sporządzono żadnego szkicu, rysunku i nie naniesiono dokonanych pomiarów na żadną mapę. W protokołach z kontroli w terenie nie opisano i nie zaznaczono dokładnego przebiegu pasa drogowego i lokalizacji mającego mieć miejsce zajęcia. Ani ze zdjęć, ani z treści protokołów nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy z zajętą częścią chodnika i trawnika przez palety z cegłami i zbiornikiem na wodę po obu stronach wjazdu na posesję. Nie zaznaczono dokładnie na żadnym ze zdjęć załączonym do akt sprawy obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego i jak zmierzono zajętą powierzchnię. Brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów. Nie wiadomo, jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, model, typ. Nie załączono do akt sprawy certyfikatu ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 652/23; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2024 r., III SA/Łd 641/23). Za niewystarczające uznać trzeba wyrysowanie obszaru mającego mieć miejsce zajęcia flamastrem na wydruku z ortofotomapy z 4 kwietnia 2024 r. Co więcej, zachodzi rozbieżność pomiędzy ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli w terenie a wydanymi w sprawie decyzjami, co do tego, czy zajęcie miało dotyczyć pasa drogi powiatowej (protokoły z kontroli), czy drogi gminnej (decyzje). Zdaniem sądu na tej podstawie nie jest w ogóle możliwa weryfikacja twierdzeń organów administracji, że w okresie od 3 kwietnia do 7 maja 2024 r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności o powierzchni 27,49 m2. Należy podkreślić, że od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Jest to więc okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Za niewystarczające uznać wreszcie należy ustalenia organów administracji, co do tego, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie wynika to z protokołów z kontroli w terenie i sporządzonej wówczas dokumentacji zdjęciowej. Sama okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi 20 sierpnia 2021 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych spółce C.1 oraz 2 sierpnia 2023 r. decyzji o zmianie decyzji z 20 sierpnia 2021 r. nie świadczy jeszcze o tym, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim palet z cegłami i zbiornikiem na wodę. Za nieprawidłowe uznać trzeba zaniechanie przeprowadzania dowodu z zeznań świadków wskazanych w odwołaniu (W. K. i P. C.) na okoliczność tego jaki podmiot dokonał zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka G., wskazana w odwołaniu przez skarżącą jako podmiot, który dokonał zajęcia w okresie od 3 kwietnia do 7 maja 2024 r. nie istniała. Nie została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. P. C. został wpisany jako prezes zarządu tej spółki, zaś Z. C. jako prokurent samoistny. Organ drugiej instancji chociaż zarzucił skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z treści odwołania nie wynika, czy spółka G. była wykonawcą robót budowlanych, czy wiązała ją ze stroną jakaś umowa cywilnoprawna oraz brak dokumentów mogących naświetlić jej rolę w powstaniu i utrzymywaniu stanu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, zaniechał zwrócenia się do skarżącej o udzielenie dodatkowych wyjaśnień i przedstawienie dokumentów. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie przedstawiły dowodów potwierdzających prawidłowość ich ustaleń. Podkreślić trzeba, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niekompletny i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na następujące pytania, czy miało miejsce zajęcie pasa drogowego, jaka była wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego, kto dokonał tego zajęcia. Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać trzeba, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Odnotować przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63), stwierdził, że przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wskazana nowelizacja wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy Działu IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", a w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Wobec tego, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia takich kar mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym również kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach Kodeks postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Równocześnie odnotować należy, że w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że – jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. – poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20), że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, że zajmując pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, że naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi. W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.: - naruszenia kwalifikowane; - naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne - i naruszenie prawa nieistotne. Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa – uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Dopiero jednak po ustaleniu istnienia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej wymiaru możliwe jest rozważenie przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego precyzyjnego ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tego zajęcia i podmiotu, który dokonał zajęcia. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 czerwca 2024 r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota 4 772 zł stanowi: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 3 600 zł, zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 1 155 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. ds