II OSK 2500/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 913/22 w sprawie ze skargi M. H., M. J. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 913/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi M. H., M. J. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: Kolegium) z dnia 28 lipca 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz [...] (dalej jako: Burmistrz) decyzją z dnia [...] marca 2022 r. ustalił na wniosek R. S. (dalej jako: inwestor) – działającego jako wspólnik spółki cywilnej pod nazwą [...] z siedzibą w [...] – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków gospodarczych na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działce nr [...], zlokalizowanej w obr. nr [...], miasta [...], przy ulicy [...] w [...]. Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] przylega bezpośrednio do działki drogowej nr [...], jednakże komunikacja ma się odbywać poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...]. Stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do badanej decyzji wynika, że bok działki inwestycyjnej przylegający do ul. [...] mierzy 31 m. Trzykrotność frontu działki stanowi zatem 93 m i w takim promieniu wyznaczono granice obszaru analizy urbanistycznej. W związku z powyższym, organ ten skonkludował, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi wniesione od powyższej decyzji. Wskazał, że kwestią sporną w sprawie było umiejscowienie wjazdu na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które w ocenie skarżących koliduje z istniejącą na działce nr [...] zabudową. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przyjęte rozwiązanie jest uzasadnione względami zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. D. J. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych, bo opartych o nieprawidłowe kalkulacje (tudzież nieaktualny stan prawny) dokumentach źródłowych w postaci dokumentacji sporządzonej w Urzędzie Miejskim w [...] (m. in. załącznik decyzji Burmistrza [...] – Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu); 2. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydane orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję opartą o wadliwą analizę urbanistyczną; 3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niepoprawną wykładnię i zastosowanie zawartej w nim definicji frontu działki; względnie posłużenie się przez organu administracji dokumentacją opracowaną w oparciu o nieaktualne brzmienie aktów prawnych (§ 3, jak i większą część § 2 ww. rozporządzenia uchylono § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2021.2399) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r.); 4. niedostateczne wyjaśnienie kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (obszaru oddziaływania inwestycji); 5. § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której wyznacznikiem linii zabudowy na działce pod planowaną inwestycję winna być linia stanowiąca wynikową uskoku - skośnego posadowienia budynku na działce sąsiedniej, tj. nr [...], a linia zabudowy powinna być większa od ustalonych 3 m (innymi słowy z "korzyścią" dla zwiększonego marginesu obszaru bez zabudowy); 6. art. 140, art. 145 i nast. Kodeksu cywilnego stanowiących kardynalne zasady wykonywania prawa własności, poprzez ich nieuwzględnienie w kontekście interesu prawnego strony w domaganiu się ograniczenia negatywnego oddziaływania z działki sąsiedniej (opisywane w odwołaniach stron i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego immisje, przysłanianie, degradacja substancji nieruchomości, w tym pękanie tynków, zagrożenia wynikające ze spodziewanego wzmożonego ruchu pojazdów, utrudniony wyjazd z posesji na drogę gminną — ul. [...], biegnącą do niej równolegle itd.); podczas gdy nie tylko każdy konkretny obiekt budowlany, ale w ogóle zasady jego projektowania i wznoszenia winny uwzględniać interesy osób trzecich - stron postępowań administracyjnych, zarówno na etapie ustalania warunków zabudowy jak i wydawania pozwoleń na budowę (opartych wszak na tych pierwszych), względnie zauważenia potrzeby ustanowienia w drodze umowy (czynności prawnej z udziałem wszystkich współwłaścicieli) służebności w celu przeprowadzenia wjazdu przez ich działkę. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości, co do tego, że kontrola legalności postępowania administracyjnego przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający wszystkich zgłoszonych zarzutów strony i z powieleniem wadliwych ustaleń organów administracji poddanych kontroli, które działały bez należytego uzasadnienia swoich decyzji i w sposób niebudzący zaufania obywateli, co doprowadziło do zaakceptowania tych rozstrzygnięć organów administracji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ drugiej instancji art. 7 k.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 7b k.p.a. (współdziałania organów administracji w celu wyjaśnienia szczegółów sprawy), art. 8 k.p.a. (budowania zaufania do rozstrzygnięć organów) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, co uzasadniało uchylenie decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego (w tym opisanych powyżej) i oparciu decyzji na dokumentacji pochodzącej z Urzędu Miejskiego, zawierającej błędy i nieścisłości, względnie opartej na nieaktualnym stanie prawnym; 4. nadto nierozpoznanie istoty sprawy – albowiem celem strony wnoszącej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie było podważenie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogólności – w trybie art. 61 u.p.z.p. – a zwrócenie uwagi na potrzebę modyfikacji jej treści, poprzez uwzględnienie uzasadnionych postulatów strony, jako mieszkanki nieruchomości sąsiedniej, na którą planowana inwestycja będzie oddziaływać, a przy tym opisane warunki zabudowy już wskazują na przyczyny i źródła niekorzystnego oddziaływania. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania B. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie w istocie nie wywodzi wadliwości sporządzonego uzasadnienia w ramach naruszenia prawa procesowego, lecz kwestionuje jego merytoryczną treść. Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzają do wykazania naruszenia prawa materialnego, co uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Przechodząc do rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 1986) wprowadzająca w art. 2 zmiany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922 i 1873; dalej jako: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 powyższej ustawy do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy w dniu 23 czerwca 2021 r. W związku z powyższym w sprawie ma zastosowanie u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej z 2021 r. Obszar analizowany należało zatem wyznaczyć zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1588; dalej jako: rozporządzenie). W związku z powyższym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Definicja frontu działki została wyrażona w § 2 pkt 5 rozporządzenia i wynika z niej, że jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści powołanego § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą (por. m. in. wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2730/17). Natomiast droga, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, nie może być utożsamiana z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 116/15). W realiach niniejszej sprawy dostęp działki objętej wnioskiem (nr [...]) do drogi publicznej (działka nr [...] – ul. [...]) następuje przez działkę nr [...]. Główny wjazd na działkę inwestora nie następuje zatem bezpośrednio z drogi publicznej, mimo że działka ta przylega jednym bokiem do drogi publicznej. W konsekwencji zupełnie irrelewantna jest kwestia długości boku tej działki, która bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Skoro główny wjazd na działkę inwestora następuje przez działkę nr [...], to ta część działki nr [...], która przylega do drogi na działce nr [...], zapewniającej komunikację z drogą publiczną, stanowi front działki. Wprawdzie z analizy nie wynika wprost w jaki sposób ustalono front działki, co jest oczywiście błędem, to nie budzi zasadniczych wątpliwości to, że organ wadliwie uznał za front działki tę część, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, mimo że nie odbywa się przez nią wjazd na działkę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] w granicy z działką nr [...] skutkowałoby zupełnie odmiennym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego niż przyjęły organy i sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym doszło do nieuzasadnionego powiększenia obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej trafnie zatem zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i oparcie o tak wyznaczony obszar ustaleń w zakresie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy uniemożliwia weryfikację prawidłowości decyzji w pozostałym zakresie – w tym w zakresie zachowania zasady kontynuacji wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na co trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie. Ponadto – odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – nie sposób nie dostrzec, że organy administracyjne całkowicie pominęły analizę kontynuacji funkcji zabudowy. Organy planistyczne rozważyły jedynie kwestię zachowania ładu architektonicznego w kontekście zmiany parametrów zabudowy, pomijając konieczność weryfikacji, czy możliwa jest zmiana sposobu użytkowania tj. czy projektowa funkcja wpisuje się w zastany porządek. W tym miejscu należy podkreślić, że z uwagi na daleko idącą wadliwość sporządzonej analizy, szczegółowa ocena w tym zakresie byłaby co najmniej przedwczesna. Z tego też względu za co najmniej przedwczesny należy uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz zarzuty naruszenia art. 140, art. 145 i następne k.c. Za chybiony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż decyzja nie dotyczy inwestycji celu publicznego. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uznając ją za uzasadnioną z powyżej wskazanych względów. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby w istocie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższych rozważań zasadne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i sporządzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – co będzie determinowało dalszy przebieg postępowania. Z wniosku inwestora wynika, że nie planuje budowy nowego budynku (po dokonaniu rozbiórki istniejących obiektów), lecz istotną zmianę parametrów (rozbudowę i nadbudowę) oraz zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków – co kreuje zakres prowadzonego postępowania. Wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należy uwzględnić wszystkie te aspekty planowanej inwestycji, które mają wpływ na zmianę sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) – przy czym w tym przypadku nie można tracić z pola widzenia specyfiki tak skonstruowanego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.