II OSK 2733/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. i W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 371/22 w sprawie ze skargi T.S. i W.S. na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 21 lutego 2019 r., nr 40/V/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 371/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T.S. i W.S. na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 21 lutego 2019 r. nr 40/V/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej W.S. i T.S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że ustalenie tylko dla działek skarżących odmiennej linii zabudowy niż dla wszystkich pozostałych objętych studium i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy braku wskazania przyczyn niezgodności odnośnie do działek skarżących oraz braku interesu publicznego co do działek skarżących odpowiada prawu, a nadto nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została w 2005 r. na rzecz poprzedniego właściciela działki; 2) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne jego zastosowanie w postaci przyjęcia za zgodne z przepisami prawa i nieprzekraczające władczych kompetencji organów gminy, ustalenie linii zabudowy na nieruchomościach skarżących odmiennie od jej przebiegu dla pozostałych nieruchomości; 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 3, art. 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 7 oraz art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 22 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu za nienaruszające prawa własności i mieszczące się w granicach prawa działanie organów gminy wyrażone w uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działek skarżących, pomimo braku przesłanek, które uzasadniłyby wprowadzone ograniczenia w zakresie możliwości przeznaczenia pod zabudowę wyłącznie dla nieruchomości skarżących; 4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że uchwała Rady Gminy Rędziny z 21 lutego 2019 r. nr 40/V/2019 nie narusza ww. przepisu tak w aspekcie materialnoprawnym jak i formalnoprawnym, podczas gdy ustalenia planistyczne odnośnie do działek skarżących są odmienne od tych, które dotyczą takich samych sąsiadujących działek i z tego choćby powodu brak jest logicznego uzasadnienia odmienności ustaleń odnośnie do działek skarżących; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażone w błędnym ustaleniu, że wydano decyzję o warunkach zabudowy dla działki [...] skoro ustalenie przebiegu linii zabudowy dla nieruchomości [...] i [...] oraz [...] i [...] jest odmiennie od przebiegu linii zabudowy dla pozostałych sąsiadujących nieruchomości, tworząc tzw. drugą linię zabudowy, co stoi w opozycji do ładu przestrzennego, a także narusza prawo właścicieli do korzystania ze swoich właścicielskich uprawnień w szczególności prawa do zabudowy; 6) art. 1 ust. 2, art. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego dla wskazanych nieruchomości prowadząc w istocie do naruszenia uprawnienia właścicieli do korzystania z nieruchomości; 7) art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie skarżonej uchwały pomimo niewyczerpującego uzasadnienia i nie odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego ustalenia podwójnej linii zabudowy dla działek skarżących oraz przyczyn, dla których takie działanie jest zgodne z prawem; 8) art. 3 § 1, art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez Sąd I instancji właściwej i prawidłowej kontroli legalności działania organów - zgodności z przepisami prawa ustalonej podwójnej linii zabudowy dla nieruchomości skarżących i nieprawidłowe przyjęcie w ślad za organem, że skarżący nie poczynili zabudowy w dacie kiedy nie byli właścicielami nieruchomości; 9) art. 3 § 1, art. 1 i 2, art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących podnoszonych w skardze zarzutów braku zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto zaniechanie ustalenia - poza wyłącznie uprawnieniem władczym gminy - przyczyn uzasadniających sporządzenie odmiennej dla działek skarżących linii zabudowy i nieprawidłowe przyjęcie, że sposób w jaki została ustalona jest zgodny z prawem i zasadami planowania oraz procedurą planistyczną przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przyczyn przemawiających za słusznością wydanej uchwały jak i wskazywaniu na niedotyczące działek skarżących ograniczenia przewidziane dla studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie wyjaśnienie, z jakich przyczyn wyłącznie dla działek skarżących skarżona uchwała odpowiada prawu, skoro przebieg linii zabudowy tylko co do działek skarżących narusza ich właścicielskie uprawnienia i nie przemawiają za tym ani interes publiczny ani uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne; 10) art. 1 i 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku odniesienia się w treści uzasadnienia skarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów w szczególności: powodów ograniczenia prawa własności bez wskazania przyczyn mogących uzasadniać, że między innymi druga linia zabudowy odmienna tylko na działkach skarżących jest zgodna z przepisami prawa; jak i zarzutów naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji - Uchwały Rady Gminy Rędziny oraz rozpoznanie sprawy ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że istotne jest w niniejszej sprawie, że na całej szerokości i długości ul. K. w K. linia zabudowy przebiega w taki sposób, że niemalże dla każdej z działek na wskazanej wysokości umożliwia swobodną zabudowę budynkiem mieszkalnym. Skarżący z przyczyn nieznanych i niewskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mają ustalony przebieg linii zabudowy odmiennie od sąsiadujących bezpośrednio nieruchomości, co ogranicza ich uprawnienia właścicielskie i w istocie prowadzi do przyjęcia, że są potraktowani jako "obywatele drugiej kategorii". W § 30 ust. 1 uchwały dla nieruchomości [...] (obecnie [...], [...], [...] i [...]) przewidziano przeznaczenie jako tereny rolnicze oznaczone symbolem symbolami 10R. Zgodnie z postanowieniami uchwały połowa nieruchomości stanowiąca własność każdego ze skarżących przylegająca na całej szerokości do drogi publicznej jest działką budowlaną zaś oddzielona linią zabudowy pozostała część nieruchomości (bez dostępu do drogi publicznej) jest terenem rolniczym - 10R. Wyraźnie zaznaczony jest w przebiegu linii zabudowy nieruchomości [...] i [...] oraz [...] i [...] uskok mający przebieg odmienny od linii zabudowy biegnącej na działkach sąsiadujących, który finalnie przebiega w sposób niekorzystny dla skarżących. Wobec braku ograniczeń przyjętych w studium dla działek skarżących na ulicy K. w K. gmina R., brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia w odniesieniu tylko i wyłącznie do działek skarżących ustalenia w postaci przyjęcia, że w części nieprzylegającej do drogi publicznej są działkami rolnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzucane w skardze kasacyjnej nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje bez znaczenia dla możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli Sadu I instancji była uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tryb sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem uzgodnień, nie mają w procedurze planistycznej zastosowania. Z tego powodu brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia wskazanych przez Skarżących kasacyjnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na wynika sprawy. Jednocześnie z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są zasadne również te z zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do rzekomego odmiennego ustalenia przebiegu linii zabudowy dla działek Skarżących w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że linia zabudowy dla całego terenu oznaczonego 1 MN/U przebiega równomiernie. Pogłębiona analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że jej autor myli linię zabudowy z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. Wskazuje na to ta część argumentacji skargi kasacyjnej, w której jej autor podnosi, że część nieruchomości będących własnością Skarżących położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1 MN/U, a pozostała część na terenach oznaczonych symbolem 10R. W tym zakresie linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu rzeczywiście przyjmuje nieregularny kształt. Co zostało szczegółowo wyjaśnione przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę. Taki przebieg linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu determinowany był ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rędziny oraz ustaleniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (zob. wyroki NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 172/21; z 5 lipca 2023 r., akt II OSK 2628/20; z 20 października 2022 r., II OSK 1616/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłowe ocenił działanie Rady Gminy, która przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tylko tą część nieruchomości Skarżących kasacyjnie (działki nr [...] i [...]), która w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była również pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Brak było ustalenia takiego samego przeznaczenia dla działek nr [...] i [...] z uwagi na treść Studium, w którym działki te znajdują się w strefie terenów rolnych. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.