II OSK 172/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 447/20 w sprawie ze skargi H. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz H. Z. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/20, oddalił skargę H. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miejska w [...] (Rada) podjęła w dniu [...] maja 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. H. Z. pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. złożyła skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) symbolem 55R (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...], obrębu [...] [...]), stanowiących jej własność, co do § 9 pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie niewyznaczającym maksymalnej nieprzekraczającej linii zabudowy w odniesieniu do ww. terenu. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), z uwagi na naruszenie przez uchwałę ustaleń poczynionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r., nr [...]; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Miejską w [...] granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią § 9 pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) zaskarżonej uchwały, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem 55R zakazuje się̨ jakiekolwiek zabudowy, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają zdaniem skarżącej w oczywistej sprzeczności z treścią studium, gdyż nie tylko nie zakazują wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżącej (działki gruntu oznaczone w treści MPZP symbolem 55R), lecz wprost taką możliwość przewidują. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że treść MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W treści studium działka skarżącej oznaczona nr ew. [...] została oznaczona jako teren specjalistycznej produkcji zwierzęcej, natomiast działka o nr ew. [...] została oznaczona jako grunt orny słaby jakościowo. Na stronie 23 studium wskazano, że pod zabudowę̨ w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Skarżąca podniosła, że nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na jej działkach. Zaznaczyła, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, ściśle związane z produkcją rolną. Podkreśliła, że Radzie uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie wolno wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały przez ustawodawcę wartości, które powinny być uwzględnione przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada nie wykazała, z jakich względów akurat ten obszar gminy winien być objęty zakazem zabudowy. Mając na uwadze faktyczne ukształtowanie terenu oraz niską klasę̨ bonitacyjną położonych na tym obszarze gruntów, zdaniem skarżącej, wprowadzenie powyższego zakazu nie ma nic wspólnego z chęcią̨ kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych na konkretnym obszarze. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest w przekonaniu skarżącej arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 9 pkt 3 MPZP, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a studium. Analizując zapisy studium Rada podniosła, że tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Rada nie podzieliła stanowiska skarżącej, że jej działki winny być oznaczone jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych, tj. symbolem RU. Zaznaczyła, że w sąsiedztwie działek skarżącej znajdują się zarówno działki oznaczone symbolami 17 RU, 15 RU, 16 RU, 10 RU, jak 62 R, 63 R, 64 R, 20 R, 61 R oraz 59 R, czyli mające takie samo przeznaczenie. Rada podkreśliła, że teren oznaczony symbolem 55R ze względu na położenie jest objęty reżimem ochronnym wynikającym z położenia w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Rada podniosła, że sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W przypadku nieruchomości skarżącej nie przekroczono uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Ze studium wynika, że "teren działek skarżącej opisany był teren w części specjalistycznej produkcji rolnej o kolizyjnej lokalizacji i postulowanej zmianie funkcji". Nie było w studium planowane rozszerzenie działalności produkcji rolnej, natomiast dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa. Ze względu na istniejący obiekt produkcji rolnej, Rada nie zdecydowała się na przekształcenie działek skarżącej w teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, skutkowałoby to bowiem tym, że obiekt produkcji rolnej otoczony byłby przez zabudowę mieszkalną. W punkcie 2.3 części opisowej studium zatytułowanym "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano w pierwszej kolejności, że przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z "zalesienie gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych". Dalej wskazano, że zabudowa mieszkaniowa i częściowo gospodarcza zanikających gospodarstw może być wykorzystywana na inne cele niż rolnicze (funkcja mieszkaniowa nierolnicza, letniskowa, usługowa, produkcyjna itp.). Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczona tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały już zgodę dotyczącą zamiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W punkcie 2.5 studium zatytułowanym "Obszary przeznaczone pod zabudowę" opisano, że obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwością dla środowiska, jak i okolicznych mieszkańców. Wskazano, że na terenie miasta [...] są to obszary wyznaczone na obrzeżach granic miasta w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejących obiektów: w południowej części miasta przy ulicach [...] oraz w północnej części miasta w rejonie ulicy [...]. Dalej w studium dodano, że kurniki zlokalizowane w części zainwestowanej miasta w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wskazane są do likwidacji lub zamiany funkcji na nieuciążliwą. Z częścią tekstową studium koreluje część graficzna, na której część działki skarżącej oznaczona jest właśnie jako tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej o kolizyjnej lokalizacji - postulowana zmiana funkcji (kropka na jasnoróżowym tle). Pozostała część jej nieruchomości to tereny rolne. Kierunek rozwoju oznaczony czarną kreską określa się jako tereny preferowane pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika jednoznacznie, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, co do działek skarżącej, jest zgodny ze studium. Sąd Wojewódzki uznał także, że niezasadny jest także drugi zarzut skarżącej dotyczący wadliwego stosowania art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust, 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Podkreślił, że Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącej, prawidłowo wyważając interes prywatny i publiczny. Skarżąca nadal może korzystać w dotychczasowy sposób ze swojej nieruchomości. Po drugie, w studium "teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, oznaczona jako tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej o kolizyjnej lokalizacji i postulowanej zmianie funkcji, natomiast pozostała część to tereny rolne objęte ukierunkowane na zmianę funkcji pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe". Z uwagi na fakt, że na "działce skarżącej znajduje się zakład produkcji rolnej, z tego względu rozwój budownictwa mieszkaniowego na tym terenie nie był możliwy". Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że budynki mieszkalne otaczałyby zakład produkcji rolnej, co wiązałoby się ze znaczną uciążliwością dla mieszkańców. Natomiast w studium nie planowano rozwoju obszaru działek skarżącej w kierunku produkcji rolnej. Postulowany przez skarżącą sposób zagospodarowania gruntu byłby sprzeczny ze studium. Zapisy § 9 pkt 1) pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) zaskarżonej uchwały, na mocy których na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem 55R zakazuje się jakiekolwiek zabudowy, wynikają zatem z niezgodności ze studium innej zabudowy niż mieszkalna, a jednocześnie braku możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele mieszkalne z uwagi na już istniejący obiekt specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła H. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi co do istoty, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada nie podjęła nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa; 2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała Rady w zaskarżonej części nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, pomimo tego, że z wykładni postanowień rzeczonego studium wprost wynika możliwość zabudowy terenu, który obejmuje działki skarżącej, a zaskarżona uchwała taką możliwość arbitralnie wyklucza; brak jest podstaw, aby ewidentny brak spójności pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały a studium próbować uzasadniać na korzyść organu, zmierzając tym samym do próby konwalidowania czynności planistycznych organu; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę zaskarżonej uchwały stwarzał konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że błędnie skonstruowany jest zarzut z punktu II.1) skargi kasacyjnej. Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 151, czy art. 147 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (postępowania, prawa materialnego), którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tak zredagowany zarzut, jak w rozpoznawanym środku zaskarżenia, nie poddaje się kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu I.2) skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (zob. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2628/20; z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy oraz porównując ustalenia i kierunki zawarte w studium i MPZP, nie można stwierdzić, aby były ze sobą sprzeczne, czy żeby w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ze studium wynika, że część działki skarżącej o nr [...] została oznaczona jako teren specjalistycznej produkcji zwierzęcej, pozostała część tej działki, a także działka nr ew. [...], oznaczone są jako grunty orne słabe jakościowo. W studium teren działek skarżącej graniczy od wschodu z terenem "preferowanym pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe", ze wskazaniem w kierunku działek skarżącej (strzałka czarna) "kierunki dopuszczalnych zmian funkcji terenów pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe", a od zachodu z terenem oznaczonym jako grunty orne słabe jakościowo. W MPZP ze względu na istniejący obiekt produkcji rolnej (na części działki nr ew. [...]) Rada nie zdecydowała się na przekształcenie działek skarżącej w teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, gdyż skutkowałoby to tym, że obiekt produkcji rolnej otoczony byłby przez zabudowę mieszkalną. Pozostawiła dotychczasowy rolniczy sposób przeznaczenia terenu (R - tereny rolnicze; RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych), nie sprzeczny ze studium. Nie zmienia tego zapatrywania to, że w studium w punkcie 2.3 "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest natomiast zarzut z punktu I.1) środka zaskarżenia. W ramach analizowanej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuca Radzie bezpodstawne wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była zatem ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. Zauważenia także wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3332/19 i powołane w nim orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne należało zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że Rada dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, wprowadzając do uchwalonego planu takie ustalenia dla terenu rolniczego 55R, które oznaczają wyłączenie lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Wprawdzie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednakże mieścić się on powinien w granicach władztwa planistycznego. Rada Gminy przy uchwaleniu planu powinna mieć na uwadze, że teren rolniczy nie powinien być ograniczony wyłącznie do gruntów uprawnych, lecz dopuszczona powinna być również zabudowa związana z produkcją rolniczą. Nie można wykluczyć przypadków, gdy określone kompleksy gruntów rolniczych znajdą w planie miejscowym przeznaczenie ograniczone tylko do upraw rolniczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił takich okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte ograniczenia co do zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że zgodnie z zamysłem studium, pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa, a według oświadczenia skarżącej, "nieruchomość skarżącej stanowią w zdecydowanej części grunty VI klasy bonitacyjnej". Rada w odpowiedzi na skargę, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wyjaśniła dlaczego na terenie oznaczonym symbolem 55R wprowadziła całkowity zakaz zabudowy, dopuszczając wyłącznie uprawy rolnicze. Nie jest wystarczające odwołanie się do okoliczności, że teren oznaczony symbolem 55R ze względu na położenie jest objęty reżimem ochronnym wynikającym z położenia w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Względy ochrony środowiska powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3946/19 i powołane w nim orzecznictwo). Nadto, jak wskazał pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, "Tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy.". W rozpoznawanej sprawie, ustalony przez Radę zakaz zabudowy obejmuje lokalizowanie wszelkiej zabudowy, tj. zabudowy zagrodowej związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu, zabudowy gospodarczej, inwentarskiej i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo, co nie zostało w przekonywujący sposób uargumentowane, jakimi przesłankami kierował się organ planistyczny wprowadzając całkowity zakaz zabudowy na danym obszarze. Ze wskazanych na wstępie reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. W niniejszej sprawie zastosowano do nieruchomości skarżącej, położonych na terenie 55R, zakaz zabudowy, bez jednoczesnego wykazania ważnych potrzeb, usprawiedliwiających tak istotną ingerencję w prawo zagospodarowania nieruchomości rolnych. W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (zob. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 74/18). Rada przy uchwalaniu MPZP nie uwzględniła w sposób właściwy interesu prawnego skarżącej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.