II OSK 3946/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1054/19 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 marca 2019 r. nr VI/41/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2019 r., IV SA/Wa 1054/19 w wyniku rozpoznania skargi S. S. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 15 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] gmina S. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. poz. [...]), w części dotyczącej § 17 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] G. (pkt I), oddalając skargę w pozostałej części (pkt II) i zasądzając od Gminy S. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 3 kwietnia 2019 r. S. S. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. [...] z 15 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] gmina S.[...] (dalej: m.p.z.p.), wskazując, że nie zostały spełnione wszystkie niezbędne etapy jej przyjęcia, uchwała była celowym działaniem nie podjętym w celu uregulowania przeznaczenie terenu, sposobu jego zagospodarowania oraz warunków zabudowy, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ale atakiem na rozwój gospodarstwa skarżącego i jego działalności pozarolniczej. Działki objęte planem to gleby słabej jakości idealne pod budownictwo rolnicze i pozarolnicze. Skarżący w tym zakresie wyjaśnił, że wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla bioelektrowni rolniczej o mocy do 0,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, niemniej postępowanie to zostało zawieszone w związku z wszczęciem postępowania planistycznego. Skarżący wskazał na swoje zamierzenia inwestycyjne związane z zamiarem budowy bioelektrowni, budowy budynku inwentarskiego w celu rozbudowy posiadanej fermy drobiu (45000 sztuk brojlera kurzego) oraz innych budynków. Zdaniem skarżącego, niezgodne z obowiązującym prawem jest wprowadzenie zakazu zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku R (od 1R do 2R), prowadzi to bowiem do niemożności budowy nawet wiaty na maszyny rolnicze, czy słomę, a także małego budynku inwentarskiego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. [...] wniosła o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie zaistniały warunki potwierdzające dopuszczalność złożenia skargi określone w art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej: u.s.g. Legitymacja czynna do wniesienia skargi wynika z faktu, że m.p.z.p. w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego. Pozostaje on właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] G., gm. S., których dotyczą ustalenia m.p.z.p. Zakwestionowane przez skarżącego ustalenia m.p.z.p. w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności ustaliły jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu (uprawy rolne), a mianowicie z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W efekcie postanowienia m.p.z.p. (§ 17) spowodowały pogorszenie sytuacji prawnej nieruchomości (działki nr ew. [...], [...], [...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...] G.), stanowiących własność skarżącego, co warunkowało przyznanie mu legitymacji w sprawie. Odnosząc się do oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego znajduje umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji zauważył, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktu interesu indywidualnego z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. Gmina, sprawując tzw. władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności powinna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu I instancji, Rada Gminy S. [...], przyjmując ustalenie zamieszczone w § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., wprowadzające zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R (od 1R do 2R), a więc nie dopuszczając lokalizacji żadnej zabudowy, przekroczyła władztwo planistyczne. W tym zakresie Sąd przypomniał, że skarżący przed uchwaleniem m.p.z.p. podjął działania celem doprowadzenia do realizacji na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...] zabudowy, w tym budowy bioelektrowni o mocy do 0,5 MW wraz z urządzeniami technologicznymi i infrastrukturą towarzyszącą, starając się o uzyskanie warunków zabudowy dla tej inwestycji, jednakże wejście w życie zaskarżonego planu stanęło im na przeszkodzie. Kwestionowane ustalenie m.p.z.p., zdaniem Sądu I instancji, w sposób dowolny dopuściło wyłącznie uprawy rolne i wyłączyło wszelką zabudowę. W efekcie wykluczyło to możliwość sytuowania na tym gruncie nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.). Takie przeznaczenie tego terenu nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień, jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności, jest bezwzględnie wymagane. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w kwestionowanym zakresie została uchwalona dowolnie, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia. Rada Gminy S.[...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w pkt. I i III, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1-3 oraz art. 64 ust. 2-3 Konstytucji polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że m.p.z.p. bezzasadnie ograniczył prawo własności skarżącego poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działkach nr ew. [...], [...] i [...], a także częściowo na działkach nr ew. [...] i [...], pomimo istniejących istotnych przesłanek, jak i zgodnie z przyznanym Gminie władztwem planistycznym; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że uchwalony częściowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] stanowi nadużycie tzw. władztwa planistycznego, pomimo że m.p.z.p. został sporządzony z uwzględnieniem zasad zawartych w treści art. 1 u.p.z.p., w szczególności przy poszanowaniu prawa własności, zaś w toku procedury planistycznej uwzględniono w części wnioski skarżącego o zmianę przeznaczenia działek nr ew. [...] i [...], zaś stopień ingerencji w prawo własności uzasadniony jest interesem innych mieszkańców, ochroną ich zdrowia i środowiska naturalnego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z pominięciem istotnej części akt sprawy, w tym pominięcie pism mieszkańców Gminy S. obejmujących sprzeciw przeciwko budowie biogazowni oraz budynków inwentarskich, tj. wniosków, protokołu z dyskusji publicznej z 17 stycznia 2019 r., uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Gminy S. [...] z dnia [...] marca 2019 r. w części obejmującej załącznik nr 2 stanowiący wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że kwestionowany m.p.z.p. został uchwalony dowolnie, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z pominięciem akt sprawy, w tym okoliczności, że działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] użytkowane rolniczo położone są na terenach chronionych - Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny P., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że kwestionowany m.p.z.p. został uchwalony dowolnie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Rada Gminy S. [...] wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Odstąpienie przez wnoszącego skargę kasacyjną od zaskarżenia wydanego przez Sąd I instancji wyroku w całości wywołuje ten skutek, że przeprowadzana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna jego prawidłowości ogranicza się wyłącznie do jego zaskarżonej części (pkt I), a zatem związana być musi z obowiązkiem rozważenia, czy stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (uchwały nr [...] Rady Gminy S. [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] gmina S.) w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] G. uchybia, jak uznaje skarżący kasacyjnie, powołanym w skardze kasacyjnej przepisom. Treścią spornej regulacji prawnej m.p.z.p., której nieważność została stwierdzona zaskarżonym wyrokiem, jest przyjęcie przez Radę Gminy S. [...] dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem R (od 1R do 2R) postanowienia ustalającego zakaz realizowania na nim zabudowy. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p., oznaczone symbolem R zostały przez Radę Gminy S. [...] tereny rolne i w ocenie Sądu I instancji, organ planistyczny, przyjmując ustalenie zamieszczone w § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. skutkujące zakazem dopuszczenia na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] posiadających przeznaczenie rolne lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, przekroczył władztwo planistyczne. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela, nie uznając, by naruszało ono art. 1 ust. 2-3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1-3 oraz art. 64 ust. 2-3 Konstytucji, jak też art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p., ponieważ ma rację Sąd I instancji tak przyjmując, że przyznanie organowi planistycznemu uprawnienia do ustalenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości nie stanowi legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, jak i stwierdzając, iż wprowadzony przez organ planistyczny w § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. zakaz ma charakter dowolny, stanowiąc nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w sferę praw skarżącego. Wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ zobowiązany jest zawsze ważyć interes publiczny i interes prywatny, który zmierzać może zarówno do zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, jak też do ochrony istniejącego jego stanu zagospodarowania. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Jakkolwiek zatem radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to wprowadzenie na obszarze gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest możliwe pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, który to warunek w rozpatrywanej sprawie trafnie został uznany przez Sąd I instancji za niespełniony. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Rada Gminy S. [...] nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w m.p.z.p. całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżącego. Uzasadnienie uchwały nr [...] Rady Gminy S. [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] potwierdza, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., wynika, iż obszar objęty zaskarżoną uchwałą dotyczy w większości terenów rolnych, a także usług publicznych i budownictwa zagrodowego z dopuszczeniem nierolniczego i usług. Określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne rację, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy. Obowiązek ustanowienia tego rodzaju zakazu motywowany wymogiem zastosowania się do dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie jednakże nie zaistniał. Poza sporem pozostaje, że studium przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy S. [...] nie ustanowiło wskazywanej formy ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej na analizowanym terenie, sformułowany w m.p.z.p. zakaz dotyczy przy tym terenu, na co zwrócił uwagę skarżący, na którym dominować mają słabe gleby. Potwierdza to przygotowane na potrzeby sporządzanego planu opracowanie ekofizjograficzne (podstawowe), które wskazuje, że obszar Gminy S. posiada średnie warunki przyrodnicze do rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a na samym obszarze objętym opracowaniem występują grunty o słabych i najsłabszych walorach agroekologicznych w klasach bonitacyjnych RV i RVI odłogowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zastosowaną w m.p.z.p. ingerencję w prawo własności skarżącego uzasadnił interesem mieszkańców wsi [...]., ochroną ich zdrowia i środowiska naturalnego. Zaakcentował, że wprowadzony zakaz służy uniemożliwieniu budowy planowanej przez skarżącego biogazowni, jak też ewentualnej rozbudowy budynków inwentarskich, powołując się na to, iż mieszkańcy wsi wyrazili stanowczy sprzeciw względem planów inwestycyjnych skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe cele nie uzasadniają jednak rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności, jak całkowity zakaz zabudowy na działkach będących własnością skarżącego. Przyjęta regulacja uniemożliwia bowiem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, realizację zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolnym nawet budynków i budowli pomocniczych umożliwiających prowadzenie produkcji rolniczej, a zatem skutkuje ograniczeniem w korzystaniu z gruntów rolnych zgodnie z przeznaczeniem określonym przez samą Gminę w przyjętym przez nią planie. Jeżeli w związku z protestami mieszkańców wsi [...] intencją Rady Gminy S. [...] było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, tj. powiększenia powierzchni istniejących budynków inwentarskich lub budowy biogazowni, które to inwestycje organ planistyczny w ślad za głosami mieszkańców postrzega jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym, a przy tym nadmiernie uciążliwe odorowo, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w m.p.z.p. tego typu regulacji, która ustalałaby zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem R poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania na nim obiektów pewnego rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym sposobem możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 754/19; wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18; wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 1156/17). W sprawach, w których zaskarżony plan miejscowy należy traktować jako reakcję na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów mieszkańców plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, zgodnie z którym względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1593/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19). Wbrew stanowisku akcentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, kwestionowane ustalenia m.p.z.p. nie prowadzą do eliminacji możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla okolicznych mieszkańców, lecz wykluczają możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co nie może być traktowane jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu wskazanego celu i to właśnie miał na uwadze Sąd I instancji jako zasadniczy powód podważenia sposobu skorzystania w kontrolowanej sprawie przez Radę Gminy S. [...] z władztwa planistycznego. Pozbawiony uzasadnienia pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności z tychże akt wynikające, które stanowiły podstawę wydania tego aktu. Sąd administracyjny orzeka zatem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji, który został przekazany mu wraz ze skargą. Jeżeli chodzi o stan sprawy pozostający w granicach zaskarżenia skargą kasacyjną (pkt I wyroku), to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie do legalności postanowień § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., pomijając materiały dokumentujące procedurę planistyczną zainicjowaną podjęciem przez Radę Gminy S. [...] uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Rozróżnić należy przeprowadzenie kontroli sądowej sprawy objętej skargą w sposób oderwany od materiału dowodowego i jej kontrolę nie tyle z pominięciem istotnej części akt, ile w sposób, który określonym materiałom stanowiącym akta sprawy nie będzie przypisywał doniosłości z uwagi na charakter stwierdzonej wadliwości w działaniu organu administracji. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Na jego gruncie w oparciu o akta sprawy Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną przez skarżącego (pkt II wyroku), dostrzegając jej uzasadniony charakter wyłącznie w zakresie ustalenia wprowadzonego przez Radę Gminy S. [...] w § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (pkt I wyroku). Poprawność powodów, które decydowały o przyjęciu przez Sąd oceny o przekroczeniu przez Radę Gminy S. [...] władztwa planistycznego wynikającego z wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenu oznaczonego symbolem R, nie może być zwalczana zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Analogiczną ocenę odnieść trzeba również do podobnie uzasadnianego zarzutu pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że użytkowane rolniczo działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] są położone na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny P.. Na marginesie tego zarzutu, wymaga jedynie zauważenia, że w skardze kasacyjnej nie zostały wskazane przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina P. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 157, poz. 6150 ze zm.), które miałby naruszyć Sąd I instancji, stwierdzając nieważność § 17 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzony zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem R nie może być uzasadniony wyłącznie samym położeniem tego terenu na obszarze obowiązywania ww. formy ochrony przyrody, jeżeli, co niesporne, na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny P. nie został wprowadzony zakaz zabudowy, ale możliwa jest na nim jej realizacja, w tym ta, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, która może być zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.