III SA/Po 777/21

Dnia 07 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 roku, Nr [...] w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...]. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. Art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu prawnego poprzez naruszenie normy działania przez organy samorządu terytorialnego zgodnie z obowiązującym prawem, 2. Art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej ustanawiającej kompetencje do ustalenia przez organy samorządowe opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, 3. Art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego gdy żaden przepis nie przyznaje kompetencji do stanowienia tego rodzaju opłat, 4. Art. 4 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ustanowienie w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, 5. Art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przyznaje on radzie gminy kompetencje do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, 6. Art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w obowiązującym stanie prawnym powołany przepis upoważnia radę gminy do powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, 7. Art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 u.g.s. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, iż Prezydenta Miasta może w imieniu Rady Miasta [...] ustalać opłat o charakterze danin publicznych bądź określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym, a ponadto bezprawne przekazanie [...] S.A kompetencji do ustalenia sposobu ustalania opłat o charakterze danin publicznych za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej w "Regulaminie korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...]". W konsekwencji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2021 roku. W jej ocenie akt prawa miejscowego został wydany bez podstawy prawnej, ustanowiono nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego i niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta może w imieniu Rady Miasta ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 roku, Nr [...] w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...]. W istocie zaskarżone zarządzenie jest stosowane przez [...] Spółkę Akcyjną. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] została objęta zakresem zastosowania powyższych regulacji dotyczących jako zarządzająca nieruchomościami położonymi na terenie miasta [...], z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372 ze zm.), dalej jako u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie składu orzekającego zaskarżone zarządzenie dotyczy interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, czyli że zostało podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonym zarządzeniu, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania zarządzeń przez Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu Prezydent Miasta skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów obowiązującego prawa w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019 roku, poz. 712 ze zm), ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2233), czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1437). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku. Zarówno strona skarżąca, jak i organ, trafnie i zgodnie z prawem uznają, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji miejskiej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej. Z dniem 1 stycznia 2018 roku do ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne wprowadzono nowe opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji deszczowej i zbiorczej pochodzących z powierzchni uszczelnionych położonych w granicach administracyjnych miast. Analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej oraz kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu [...] Spółka Akcyjna została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku, nr [...]). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostało powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. W ocenie składu orzekającego zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta jest aktem prawa miejscowego, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne może zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w oderwaniu od nich. Tym samym w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do określenia warunków oraz trybu zawierania umów w tym przedmiocie oraz sposobu rozliczeń z tego korzystania z usług komunalnych. Instytucja umowy cywilnoprawej stosowanej przez organy administracji samorządowej zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. Zarządzenie organu zatwierdzające regulamin korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...] ma w takiej sytuacji, w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę, a podmiotem korzystającym z usługi ma charakter powszechny. W ramach łączącego strony stosunku mogą one ustalać sposób wzajemnych rozliczeń. Analiza treści skarżonego zarządzenia oraz dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały zasady funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za odprowadzane wody opadowe i roztopowe oraz związane z tym obowiązki dotyczące korzystania z istniejącej infrastruktury obejmującej kanalizacje deszczową oraz urządzenia kanalizacji ogólnospławnej. Powyższą opłatą objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów nie wymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie rzeczywiście dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że "przepis ten dotyczy bowiem opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, a więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych w dane urządzenie bądź usługę". Opłaty administracyjne z kolei "mogą być ustalane wyłącznie za czynności urzędowe podejmowane w zakresie zadań własnych" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Lu 491/10). Ponadto "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony podmiotowo – jeżeli usługi świadczy podmiot prywatny, względnie też taki, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego w żaden sposób nie uczestniczy, wyłącza to kwalifikację do komunalnej usługi użyteczności publicznej, a tym samym wyłącza kompetencję organu do podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 roku, sygn. akt I OSK 662/15). Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie nie dotyczy wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za świadczone usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za ich wykonane. Nie istnieje ponadto prawny obowiązek odprowadzania wód opadowych czy roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Można tymi wodami gospodarować na własnym gruncie i wtedy nie następuje świadczenie usług. Obowiązkiem podmiotów funkcjonujących na danym obszarze jest jednak zorganizowanie takiego systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, który będzie zgodny z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami prawa. W przeciwnym razie organy samorządu terytorialnego mogą zaoferować usługę na rzecz takich podmiotów określając z tego tytułu stosowne opłaty. Jednocześnie warto zaznaczyć, że "władztwo organów gminy i obowiązki z tym związane obejmują wszystkich mieszkańców gminy jako członków tej wspólnoty samorządowej i całe terytorium należące do danej gminy. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że niektórzy mieszkańcy gminy czy też grupy mieszkańców zaopatrują się w wodę z własnych studni, czy też ujęć wody, nienależących formalnie do gminy, czy też przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, którym gmina powierzyła na swoim terenie wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę" (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 roku, sygn. akt II OSK 1107/18). Z przywołanego poglądu wynika szeroki zakres władztwa organów gminy bo obejmujące wszystkich mieszkańców gminy jako członków jej wspólnoty oraz możliwość powierzenia przez gminę na swoim terenie wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę wybranemu podmiotowi będącemu przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odnosząc powyższe poglądy do rozstrzyganej sprawy podkreślenia wymaga, że gmina w ramach swych kompetencji i obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. miała prawo powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu jakim jest [...] Spółka Akcyjna wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz ustalać zasady korzystania z tego rodzaju urządzeń użyteczności publicznej przez podmioty, które nie posiadają w tym względzie własnej infrastruktury. W tym względzie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjęcia, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści przepisów prawa. Nie istnieje żadna podstawa prawna, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji. Dachy stanowią część nieruchomości o uszczelnionej powierzchni, a zatem powinny być traktowane na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Reasumując przyjęto, że zaskarżone zarządzenie nie jest dotknięte wadami merytorycznymi jakie zostały podniesione w skardze. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.