III OSK 503/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółdzielni X w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 774/21 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni X w (...) na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 zmieniającą uchwałę w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 774/21, w ten sposób, że w opisie przedmiotu zaskarżenia w miejsce słów: "na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" wpisuje słowa "na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 zmieniającą uchwałę w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 774/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Spółdzielni X w (...) (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta P. (dalej: "organ") z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono, iż powyższa uchwała została wydana bez podstawy prawnej oraz, że ustanowiono w niej nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta P. może w imieniu Rady Miasta P. ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym. Wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Spółki Y. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 403/21 WSA odrzucił skargę Spółdzielni na uchwałę nr XXXVI/641/VIII/2020 – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5528/21, w którym stwierdzono, że zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenie ww. uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g."). Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonej uchwale, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania uchwał przez Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu organ zasadnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, że w sprawie chodzi o usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, albowiem dotyczą one usług o charakterze elementarnym dla mieszkańców samorządu, usług z których korzystania są zmuszeni owi mieszkańcy. Usługi te mają charakter powszechny. Za prawidłowe uznał również Sąd stanowisko organu znajdujące swoje oparcie w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), skąd organ wywiódł, że można w oparciu o ten przepis prawa ustalać ceny również dla spółek prawa handlowego, które świadczą przedmiotowe usługi i mają określone związki formalno – organizacyjne z daną gminą. W uzasadnieniu wyroku podano, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony podmiotowo – jeżeli usługi świadczy podmiot prywatny, względnie też taki, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego w żaden sposób nie uczestniczy, wyłącza to kwalifikację do komunalnej usługi użyteczności publicznej, a tym samym wyłącza kompetencję organu stanowiącego do podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Skład orzekający podzielił argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy akt nie dotyczył wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za wykonane świadczenie. Nie istnieje ponadto prawny obowiązek odprowadzania wód opadowych czy roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Można tymi wodami gospodarować na własnym gruncie i wtedy nie następuje świadczenie usług. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w zaskarżonych aktach prawa miejscowego ustalono wyłącznie cenę jednostkową z pominięciem jej pozostałych elementów, które powinny mieć wpływ na wysokość opłaty - a co za tym idzie nie mamy do czynienia ze sposobem ustalenia opłaty, albowiem jedynie organ gminy posiada uprawnienie do określenia ww. sposobu, nie mogąc delegować tej kompetencji na rzecz przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a nadto jedynie w aktach prawa miejscowego powinna zostać wskazana nie tylko sama cena jednostkowa, lecz przede wszystkim sposób obliczenia opłaty (przy czym, jeśli cena jest zależna od ilości odprowadzonych wód opadowych, należy w akcie prawa miejscowego wskazać, w jaki sposób należy ilość tychże wód ustalić); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w aktach prawa miejscowego nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej doszło do kalkulacji cen przy zastosowaniu zróżnicowanych stawek jednostkowych w zależności od powierzchni, z której odprowadzane są wody; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art.18 ust. 2 pkt 15 u.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia wysokości ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, podczas gdy jednocześnie nie doszło do ustalenia opłaty za ww. usługę, a rada gminy nie ma możliwości delegowania tego uprawnienia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXVI/641/VIII/2020 Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r.; stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 842/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 16 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez Y; stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 1/2021/P/Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. zmieniające zarządzenie wskazane w ppkt b; stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 921/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.; a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Orzeczono o zrzeczeniu się rozprawy. W piśmie z 12 maja 2025 r. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej poszerzając argumentację podniesioną w poprzednim piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wstępnie należy podać, że działając na podstawie art. 153 § 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 774/21 w ten sposób, że w opisie przedmiotu zaskarżenia w miejsce słów: "na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" wpisał słowa "na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 zmieniającą uchwałę w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W sprawie jest oczywiste i potwierdzone treścią skargi z 16 marca 2021 roku (pkt 1) oraz uzasadnienia wyroku WSA, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest uchwała z 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 zmieniająca uchwałę Rady Miasta P. z dnia 22 maja 2018 r. z Nr LXVII/1235/VII/2018. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA przy tak określonym przedmiocie zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż jest ona niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Należy odnotować, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny działa w reżimie art. 170 P.p.s.a. Postanowieniem z 15 września 2021 r., III OSK 5528/21 NSA przesądził bowiem, że skarżąca spółdzielnia posiada legitymację do zaskarżenia uchwały z 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020. Dla porządku należy zaznaczyć, że w orzecznictwie NSA prezentowane są również poglądy przeciwne – zob. postanowienie z 10 października 2023 r. III OSK 802/22. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.s.g. uchwała rady gminy o subdelegacji uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak i uchwała zmieniająca taką uchwałę, skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (w tym skarżącej kasacyjnie), lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące zasadności zastosowania przez Prezydenta Miasta P. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. są bezprzedmiotowe. Orzekając w granicach sprawy – art. 134 § 1 P.p.s.a. i będąc jednocześnie związanym postanowieniem NSA z 15 września 2021 r., III OSK 5528/21 WSA powinien zweryfikować legalność wyłącznie uchwały o zmianie uchwały o powierzeniu Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalenia cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Granice sprawy obejmowały zatem jedynie akt zmieniający akt powierzenia kompetencji, z wyłączeniem aktów które tę kompetencje realizują. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej jest irrelewantne z perspektywy granic niniejszej sprawy. Nie odnosi się ono do samego powierzenia kompetencji na mocy uchwały podjętej w oparciu o art. 4 ust. 2 u.g.k., lecz następczej realizacji tej kompetencji przez Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jak już wyżej podano, podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej skargą uchwały wyraża art. 4 ust. 2 u.g.k. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje żadnych podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21 WSA w Poznaniu oddalił skargę na uchwałę z 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest tym orzeczeniem związany. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a kwestionowany nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na charakter sprawy, oraz fakt, że uzasadnienie wyroku WSA było częściowo błędne, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.