III OSK 5528/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 403/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [..] października 2020 r., nr [..] w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 403/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [.] października 2020 r., nr [..] zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz regulacje wynikające z zarządzenia nr [..]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że strona skarżąca w skardze podniosła, iż nie jest podmiotem odprowadzającym wody roztopowe i opadowe, natomiast jest podmiotem odprowadzającym inne substancje, tj. ścieki komunalne. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że akt ten dotyczy wyłącznie zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego, uprawniającego do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, a także że skarżąca nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze strona skarżąca wskazała, że "zatem wody opadowe i roztopowe odprowadzane z terenów Spółdzielni do kanalizacji ogólnospławnej [..] S.A. po zmieszaniu ze ściekami bytowymi, stają się ściekiem komunalnym w rozumieniu art. 2 pkt 10 UZZW. Należy zatem uznać, że [..] S.A. świadczy na rzecz Spółdzielni usługę odprowadzania ścieków komunalnych". Skarżąca podniosła, że z powyższego jasno wynika, że skarżąca odprowadza ze swoich terenów wody opadowe i roztopowe do kanalizacji ogólnospławnej [..] S.A. Skarżąca odprowadza również do tej kanalizacji ścieki bytowe. Obie te substancje mieszają się i tworzą ściek komunalny, gdyż brak jest dwóch odrębnych systemów kanalizacji. Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała oraz wydane na jej podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta P. dotyczą nie tylko Spółdzielni, ale również tych wszystkich podmiotów, które korzystają z kanalizacji ogólnospławnej [.] S.A. na terenie Miasta P. w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a których [..] S.A. obciąża opłatami w oparciu o skarżone akty prawa miejscowego. O interesie prawnym skarżącej we wniesieniu skargi świadczy fakt, że [..] S.A. przesłała skarżącej projekt umowy na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów skarżącej Spółdzielni, a następnie naliczyła skarżącej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów Spółdzielni. Opłaty te zostały naliczone w oparciu o stawki wynikające z zarządzenia Prezydenta Miasta P., które zostało wydane w oparciu o kwestionowaną uchwałę. O interesie skarżącej świadczy również brak akceptacji skarżącej jako zarządcy nieruchomości na przedstawione przez [..] S.A. warunki umowy, która podstawę i sposób rozliczania za usługę opiera na aktach prawa miejscowego, które zdaniem Spółdzielni wydane zostały z naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ podniósł, że kwestionowane zarządzenie nie wprowadza żadnych obowiązków, których skarżąca jest adresatem, w szczególności nie nałożono nim na nią obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zarządzenie nie zmienia także zasad naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W zarządzeniu brak jakiegokolwiek postanowienia, z którego wynika nałożenie na skarżącą kasacyjnie opłat, którą ma uiszczać na rzecz [.] S.A. Skarżąca nie wykazała, aby wskutek wydania zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Przedmiotem uchwały jest kwestia przekazania kompetencji do podjęcia aktu normatywnego między organami gminy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób owe przekazanie kompetencji do ustalania opłat za odbiór wód opadowych i roztopowych między organami narusza jej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1587/15, LEX nr 2297178). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy zaskarżaniu aktów normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Skarżąca wykazała istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Związek ten istnieje od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powoduje następstwa w postaci pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Kwestionowana uchwała dotyczy bowiem wprowadzenia zmian do uchwał Nr [.] Rady Miasta P. z dnia [..] maja 2018 r. i Nr [..] Rady Miasta P. z [..] maja 2019 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z tego względu można nadać jej charakter normatywny, kształtujący sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów spoza kręgu organów gminy, w tym skarżącej. To zaś powoduje możliwość naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego podmiotów spoza struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie usług komunalnych świadczonych na terenie Miasta P., co oznacza i zaskarżona uchwała wraz z uchwałami Nr [..] Rady Miasta P. z dnia [..] maja 2018 r. i Nr [..] Rady Miasta P. z [..] maja 2019 r. bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącej, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, są i będą w przyszłości odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Organ przyjął zaś rozwiązania prawne w oparciu o które skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na ich odbiór oraz otrzymuje rachunki za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, mimo, iż uważa, że organy gminy nie posiadają kompetencji do regulowania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Stoi także na stanowisku, iż ze względu na brak odrębnej kanalizacji deszczowej, odprowadzane są ścieki komunalne, a nie wody opadowe, co czyni regulację bezpodstawną. Zakres regulacji objęty zaskarżoną uchwałą odnosi się więc bez wątpienia do skarżącej, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej. Na rozpoznawaną sprawę spojrzeć należy szerzej, również przez pryzmat innych regulacji dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych w Mieście P., w tym zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [.] grudnia 2020 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej i zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2020 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej (sprawy prowadzone pod sygnaturami III OSK 5529/21 i 2230/21). W sprawach dotyczących tych aktów prawnych zostało wykazane istnienie konkretnego i realnego interesu prawnego i jednocześnie wpływu negatywnego (tj. nałożenia nowych obowiązków) na sferę prawnomaterialną strony skarżącej. Uchwała objęta niniejszą sprawą tworzy wespół z nimi komplementarną i względnie pełną regulację pozwalającą na ukształtowanie nowej sytuacji materialnoprawnej skarżącej, w ramach której pojawiają się nowe uprawnienia, a przede wszystkim nowe obowiązki po stronie skarżącej. W ten sposób, spoglądając na całość zmian prawnych wprowadzonych w Mieście P. w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).