II SA/Kr 1303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. z dnia 6 grudnia 2022 r. znak 2/SIM/12/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz J. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. znak: 2/SIM/12/22 Prezes Zarządu SIM [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił J. M. udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 5 wniosku z dnia 16 sierpnia 2022 r., w którym J. M. żądał podania zasad obsługi prawnej spółki, w przypadku korzystania z usług podmiotów zewnętrznych - o udostępnienie skanów umów zawartych od początku funkcjonowania spółki do dnia udzielenia odpowiedzi na pytanie oraz o zestawienie faktur/rachunków z podaniem podmiotów wystawiających oraz kwot. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że żądana przez skarżącego informacja dotyczy wyłącznie osób niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Osoby wykonujące obsługę prawną w spółce nie posiadają bowiem kompetencji decyzyjnej, ale pełnią wyłącznie funkcje usługowe i pomocnicze. Osobom tym nie przysługuje namiastka władzy publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla uznania ich za osoby pełniące funkcję publiczną. Wskazane osoby ponadto nie posiadają żadnych uprawnień w zakresie dysponowania majątkiem publicznym, nie wykonują w żaden sposób nałożonych na Spółkę zadań publicznych. Spółka ma więc prawo odmowy udzielanie żądanych informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2), nie pełniącej funkcji publicznej. Ponadto żądana informacja zawiera dane osobowe, podlegające ochronie na podstawie ustawy RODO i jej udzielenie powodowałoby naruszenie tej ustawy. Na powyższą decyzję J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Wniosek nie mógł więc wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 UDIP. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek został przesłany na adres e-mail spółki [...]. Podniósł, że spółka SIM [...] Sp. z o. o. jest podmiotem gospodarczym, którego udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego z województwa małopolskiego. Oznacza to, że zarząd tej spółki jest zobowiązany do udzielania informacji o swojej działalności związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym oraz realizacją zadań publicznych. Skarżący podał nadto, że odnośnie wniosku w zakresie jego punktu 5 spółka wydała "decyzję" z dnia 6 grudnia 2022 r. i przesłała ją drogą pocztową na adres zawarty w uprzednio złożonej skardze na bezczynność (dotyczącej pozostałego zakresu wniosku), gdyż we wniosku mailowym skarżący nie podał żadnego adresu. Podniósł, że wniosek z 16 sierpnia 2022 r. zawarty był w treści wiadomości mailowej i nie był opatrzony podpisem elektronicznym. Zdaniem skarżącego treść art. 16 ust. 2 UDIP należy odczytywać w ten sposób, że przepisy kpa mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami kpa. Zatem, aby uruchomić postępowanie, wniosek musi spełniać wymogi formalne, określone w art. 63 § 1, 2, 3 i 3a kpa. Postępowanie wszczyna wniosek, zawierający co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek powinien być podpisany przez wnoszącego osobiście lub jeżeli jest wniesiony w formie elektronicznej, to wówczas kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 63 § 3 w zw. z art. 14 § 1d kpa ). Jeśli wniosek tych wymagań formalnych nie spełnia, to na mocy art. 64 § 2 kpa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. Skoro więc Prezes Zarządu SIM [...] sp. z o.o. wydał decyzję bez zachowania przywołanych powyżej zasad postępowania, to jest ona z mocy prawa nieważna. W konsekwencji skarga na taką "decyzję" jest niedopuszczalna i podlega oddaleniu. Według skarżącego, w celu doprowadzenia do załatwienia wniosku jedyną możliwością jest stwierdzenie jej nieważności, co spowoduje, że obowiązany organ będzie musiał załatwić wniosek w sposób zgodny z przepisami. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 17 ww. ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z kolei kwestie wniosku reguluje art. 14 ww. ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15, w którym sąd wskazał, że ustawa o dostępie nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Wniosek składany w trybie ustawy o informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów kpa. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (również wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjść należy od tego, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawową ustawą, o której stanowi art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, a następnie, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, a także czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 31 stycznia 2023 r., II SAB/Kr 262/22, zarząd SIM [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., jako organ reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego, dysponującą majątkiem publicznym lub co najmniej osobę prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i p.). Spółka jest projektem szesnastu małopolskich gmin i Skarbu Państwa, które to podmioty są udziałowcami SIM [...] Sp. z o.o. , zatem mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i p.). Również przedmiot wniosku, w zakresie punktu 5, dotyczy informacji publicznej. Kwestia zasad obsługi prawnej, w szczególności ponoszonych na nią wydatków, jest kwestią dotyczącą wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem komunalnym oraz Skarbu Państwa. Okoliczności te nie są sporne w sprawie. Sporne w sprawie jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przy czym skarżący upatruje wadliwości tej decyzji w zaniechaniu podjęcia przez podmiot zobowiązany czynności proceduralnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnych w przepisach art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności braku doprowadzenia przez organ do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie są trafne, a zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą powodującą nieważność. Wyjść należy od tego, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest określane mianem procedury hybrydowej (por. M. Jaśkowska, "Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej na wniosek jako rodzaj procedury hybrydowej" [w:] "Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi M. W.", red. J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz, Warszawa 2018, s. 220; M. Wilbrandt-Gotowicz, "O fenomenie postępowania hybrydowego" [w:] "Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna", red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019, s. 930–948). Procedura ta składa się z etapu postępowania o charakterze uproszczonym, w którym następuje rozpoznanie wniosku, kończącym się zasadniczo czynnością materialno-techniczną, w szczególności aktem udostępnienia informacji publicznej lub informacji, że żądana informacja taką nie jest. Drugi etap tej procedury następuje w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. stwierdzenia przez podmiot zobowiązany przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ten etap przybiera postać postępowania jurysdykcyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa szczególnych wymogów co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej może mieć formę pisemną. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona może być również, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym powszechnie, że dopuszczalnym sposobem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wysłanie zapytania pocztą elektroniczną (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 7700/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność odpowiedzi na pytanie, czy tak złożony wniosek umożliwia wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, a to przede wszystkim ze względu na zakres odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji, o których mowa w ust. 1 (decyzji odmownych i umarzających), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jednoznacznie nie obejmuje stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności przepisów art. 63 i art. 64 k.p.a. Oczywiście pozostaje w tych okolicznościach problem identyfikacji wnioskodawcy i uzyskania danych umożliwiających skierowanie do niego aktu administracyjnego, który jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia, bowiem skarżący J. M. nie tylko nie kwestionuje, iż to on złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej 16 sierpnia 2022 r., co okoliczność tę wprost przyznaje już na wstępie skargi: "Za pomocą poczty elektronicznej 16 sierpnia 2022 r. przesłałem do SIM [...] Sp. z o.o. (...) wniosek o informacje dotyczące Spółki (...)". Warto również zauważyć, że w związku z tym wnioskiem skarżący wniósł do tut. Sądu również skargę na bezczynność Spółki, do której Sąd odniósł się w przywołanym wcześniej wyroku z 31 stycznia 2023 r., II SAB/Kr 262/22. W ocenie Sądu obecnie orzekającego nie sposób w tych realiach przyjmować, że w zakresie punktu 5 wniosek skarżącego był nieskuteczny i nie umożliwiał załatwienia go przez wydanie decyzji. Nie podzielając zarzutów skargi, Sąd doszedł jednak do przekonania, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to ze względu na istotne naruszenie norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie co najmniej przedwcześnie przyjęto bowiem, że w zakresie punktu 5 wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2022 r. zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Zauważyć w tym miejscu należy, że wniosek skarżącego w zakresie punktu 5 dotyczył: wskazania zasad obsługi prawnej spółki, w przypadku korzystania z usług podmiotów zewnętrznych – udostępnienia skanów umów zawartych od początku funkcjonowania spółki do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, przedstawienia zestawienia faktur/rachunków z podaniem podmiotów je wystawiających oraz kwot na które opiewają faktury. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie odnosi się ono jednoznacznie do całości tak sformułowanego żądania, lecz jedynie lakonicznie, w nawiązaniu do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyraża ogólnikowe stanowisko, że osoby wykonujące obsługę prawną w spółce pełnią jedynie funkcje usługowe i pomocnicze. Tymczasem należało jednoznacznie odnieść się do wniosku o wskazanie zasad obsługi prawnej spółki; wyjaśnić, czy jest ona prowadzona przez podmioty zewnętrzne, czy wewnętrzne, czy spółka zawierała w tym zakresie umowy, jak też, czy wystawiano rachunki, faktury. Dopiero na tle tego rodzaju ustaleń mogła powstać kwestia ochrony prywatności osób fizycznych i ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w całości lub w części, przy czym wydanie decyzji administracyjnej powinno być poprzedzone analizą mającą na celu ustalenie, czy anonimizacja nie stanowiłaby wystarczającego sposobu ochrony danych osób fizycznych. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu, uwzględniając w szczególności, że informacja publiczna obejmuje informacje o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa. Dysponowanie tym majątkiem, niezależnie od tego, na jaki cel dyspozycja następuje, stanowi informację mającą charakter publiczny, która co do zasady podlega ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Łd 171/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r., IV SAB/Wr 323/15). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a.