II SA/Ol 891/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 września 2022 r., nr SKO.60.61.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), w związku z odwołaniem Stowarzyszenia N. (dalej jako: "Stowarzyszenie") od decyzji Wójta Gminy D. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 18 lipca 2022 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu i wstępnej przeróbce kopaliny piasku ze żwirem ze złoża [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powyższa decyzja z dnia 18 lipca 2022 r. została wydana przez Wójta po rozpatrzeniu wniosku M.A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A (dalej jako: "wnioskodawca"). Od decyzji tej Stowarzyszenie wniosło odwołanie. W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie miało legitymacji procesowej do złożenia odwołania w przedmiotowej sprawie, bowiem nie przysługiwały mu prawa strony. Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli zostanie dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu w czasie jego trwania. Tymczasem Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ I instancji na prawach strony i nie uczestniczyło w tym postępowaniu. Kolegium wskazało również, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany przepis art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) – dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji", który dotyczy wyłącznie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. W przedmiotowej sprawie udział społeczeństwa nie był wymagany, gdyż w ramach toczącego się postępowania nie była prowadzona ocena oddziaływania planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia, iż Stowarzyszenie ma własny interes prawny jako strona będąca osobą prawną, mająca zdolność prawną oraz niezweryfikowanie okoliczności sprawy, bowiem Stowarzyszenie ma siedzibę w odległości 195 m od inwestycji wnioskodawcy, a działalność wnioskodawcy może naruszać prawa i obowiązki Stowarzyszenia; - art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyznanie Stowarzyszeniu statusu strony i uznanie, że nie ma ono legitymacji do złożenia odwołania, chociaż siedziba Stowarzyszenia znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 134 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 80 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym błędne ustalenie podstawy prawnej oraz przedwczesne wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania; - art. 31 § 1 i art. 32 § 2 w zw. z art. 49 k.p.a. i art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez przyjęcie, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, chociaż to organ I instancji nie dokonał dostatecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poprzestał na zamieszczeniu obwieszczenia na stronie BIP urzędu gminy; - art. 124 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji Wójta z dnia 18 lipca 2022 r. nie tylko w interesie społecznym, ale również we własnym interesie prawnym, gdyż ma siedzibę w odległości 195 m od planowanego przedsięwzięcia. Natomiast realizacja tego przedsięwzięcia może naruszać prawa Stowarzyszenia. Zarzucono również, że organ I instancji nie dokonał obwieszczenia zgodnie z art. 49 k.p.a., obwieszczenie dotyczące wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie pojawiło się dopiero z dniem [...] czerwca 2022 r. na stronie BIP urzędu gminy. Niedokonanie dostatecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania spowodowało, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto w ocenie Stowarzyszenia, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazało, że nie ma podstaw do uznania Stowarzyszenia, na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji, za stronę postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu i wstępnej przeróbce kopaliny piasku ze żwirem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Stowarzyszeniu przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie wskazanym przez wnioskodawcę. Natomiast przesłanki przysługiwania prawa rzeczowego do nieruchomości nie są tożsame z faktem posiadania przez Stowarzyszenie siedziby w odległości 195 m od granicy nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie wnioskodawcy. Z akt sprawy nie wynika również, aby w wyniku realizacji lub eksploatacji planowanego przedsięwzięcia na działce, na której znajduje się siedziba Stowarzyszenia, miały zostać przekroczone standardy jakości środowiska lub, aby działka ta znajdowała się w zasięgu znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 27 września 2022 r., które działając na podstawie art. art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Wójta z dnia 18 lipca 2022 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu i wstępnej przeróbce kopaliny piasku ze żwirem. W sprawie bezsporne jest, iż Stowarzyszenie, będące organizacją ekologiczną, nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia, nie ubiegało się nawet o dopuszczenie w nim do udziału na prawach strony. Przechodząc do rozważań dotyczących udziału organizacji społecznych w postępowaniach środowiskowych podać należy, że uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa reguluje art. 44 i art. 45 ustawy o udostępnieniu informacji. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji). Z powyższych przepisów wynika uprawnienie organizacji ekologicznych do zgłoszenia udziału w postępowaniach dotyczących ściśle określonej kategorii postępowań, a mianowicie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne przyznają mu taką możliwość. Przy czym ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji wskazał, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w takich postępowaniach wszczętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w dniu 18 lipca 2022 r. wydał decyzję, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu i wstępnej przeróbce kopaliny piasku ze żwirem. Tym samym, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie stanowiło postępowania, w którym wymagany był udział społeczeństwa. Zatem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji, na podstawie którego Stowarzyszenie, jako organizacja ekologiczna, mogłoby skutecznie wnieść środek zaskarżenia nie będąc stroną postępowania. Dopuszczalność wniesienia odwołania uzależniona jest bowiem, od kumulatywnego spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 2 powyższego artykułu, a które to przez Stowarzyszenie nie zostały spełnienie. Fakt, iż postępowanie przed organem I instancji nie wymagało udziału społeczeństwa automatycznie powoduje, iż zaskarżenie decyzji tego organu przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu nie było możliwe. Podkreślić jeszcze raz należy, iż aby móc skutecznie podważać decyzję "środowiskową" koniecznym był udział Stowarzyszenia (na prawach strony) w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Stowarzyszenie nie brało jednak udziału w ww. postępowaniu stąd też, w powołanym trybie, nie mogło skutecznie wnieść odwołania. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jest podstaw do tego, aby przepis art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji, wbrew jego wyraźnemu brzmieniu, wykładać w ten sposób, iż stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej także w takim postępowaniu, w którym nie przyprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w takim postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 84/21; z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2335/17; z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 2192/16; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, iż organizacja ekologiczna, której podstawowym celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska, powinna dokładać wszelkich starań w pozyskiwaniu z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu gminy. Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna zajmująca się ochroną środowiska, miało zatem możliwość ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., z tego uprawnienia jednak nie skorzystało. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w sytuacji gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa, złożenie odwołania przez organizację społeczną skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Sąd nie podzielił również stanowiska Stowarzyszenia, iż ze względu na siedzibę w odległości 195 m od planowanej inwestycji wnioskodawcy posiada ono status strony postępowania i tym samym jest legitymowane do wniesienia odwołania. Z art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnieniu informacji wynika, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie, a zatem nie mieści się ono w kręgu podmiotów wskazanych w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnieniu informacji i tym samym nie jest stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.