II OSK 1235/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 738/23 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 738/23 oddalił skargę G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz) decyzją z 10 czerwca 2019 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] położonej w [...], arkusz mapy [...], obręb [...], gmina [...], dla inwestycji obejmującą przebudowę, rozbudowę z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. G.J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Organ stwierdził, że właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Burmistrz, zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zachodzą także przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Następnie SKO zbadało, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie organ powołał się na przepisy u.p.z.p., a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie Ml. Organ przeanalizował sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazał, że analiza jest bardzo ogólna i nie została podpisana, jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Planowana inwestycja może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową. W ocenie organu, pomimo że analiza urbanistyczna nie przedstawia szczegółowych danych dla całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, to dane w niej przedstawione były wystarczające do przyjęcia, że planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Skargę na decyzję SKO wniósł G.J. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ml przez uznanie, że decyzja Burmistrza z 10 czerwca 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niezachowanie kontynuacji zabudowy sąsiedniej, w szczególności cech i wskaźników kształtowania zabudowy, parametrów i kontynuacji architektonicznej; 4) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez lakoniczne i niepoddające się weryfikacji uzasadnienie decyzji z 12 września 2023 r. oraz zaniechanie rozpatrzenia podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących uchybień formalnych, jakich dopuścił się Burmistrz. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżona do Sądu decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący przesłanki nieważnościowej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doszukuje się przede wszystkim w rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyrażonej nim zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, zgodnie z którym, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący kwestionuje zwłaszcza ustalone w decyzji Burmistrza z 10 czerwca 2019 r. parametry w postaci: wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) i wysokości kalenicy - twierdząc, że Burmistrz odstąpił w tym względzie od średnich parametrów bądź od ich kontynuacji, jakie przyjęte być powinny zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, czy § 7 ust. 1 lub 3 rozporządzenia Ml, nie uzasadniając zastosowania tych odstępstw lub w ogóle nie wykazując jaki jest w tym względzie średni parametr. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wstępna analiza zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżący nie zmierza do wykazania rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz wykazać chce wystąpienie nieprawidłowości w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu i uchybienia formalne, jakich organ miał się dopuścić wydając rzeczoną decyzję. Sąd wskazał, że braki w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2019 r. poczytywane mogą być co najwyżej jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy. Jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tak wydaną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Tymczasem skarżący kwestionuje właśnie prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej. Nie sposób jednak uznać, aby doszło wobec tego do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO w pełni zasadnie wskazało bowiem, że w obszarze analizowanym, w momencie wydania decyzji z 10 czerwca 2019 r., znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i planowana inwestycja mogła współistnieć z zabudową istniejącą w obszarze wyznaczonym. Sąd wojewódzki podniósł dalej, że skarżący wskazuje, że w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu), wysokości kalenicy, szerokości elewacji frontowej, czy wielkości powierzchni terenu podlegającej przekształceniu Burmistrz w decyzji wyznaczył maksymalne, a nie konkretne wartości, jakim odpowiadać powinno planowane zamierzenie budowlane. Tymczasem żadna z regulacji u.p.z.p., ani ani też żaden inny przepis rozporządzenia Ml, w tym zwłaszcza jego § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4, w których mowa jest jedynie o "innych" wskaźnikach, nie przewiduje wprost, aby poszczególne parametry musiały być ustalane w decyzji o warunkach zabudowy w konkretnej, ściśle ustalonej wielkości, a contrario aby nie było dopuszczalne określenie ich wielkości maksymalnej. W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, by decyzja o warunkach zabudowy każdorazowo zawierała wszelkie wymagane przez art. 54 pkt 2 u.p.z.p. elementy, a zwłaszcza aby następowało to w oderwaniu od charakteru inwestycji, której decyzja ma dotyczyć. Również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Sąd uznał za chybiony z tego względu, że przepis ten wprowadzony został z dniem 3 stycznia 2022 r., a więc miało to miejsce już po wydaniu decyzji z 10 czerwca 2019 r. Skargę kasacyjną wniósł G.J. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1 i ust.2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia MI poprzez uznanie, iż decyzja Burmistrza z dnia 10 czerwca 2019r. o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy wydana decyzja oraz sporządzona do niej analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzone wadliwie i to w stopniu rażącym na co wskazują następujące okoliczności: a) w analizie i w decyzji Burmistrz odstąpił od zastosowania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów technicznych, ale jednocześnie nie uzasadnił tak poczynionych odstępstw oraz powodów, dla których zdecydował się na ich zastosowanie (w szczególności poprzez odniesienie się do konkretnych zabudowań zlokalizowanych na obszarze analizowanym oraz wyjaśnienia jak zastosowane odstępstwa od wskaźnika średniego będą służyły zapewnieniu ładu architektonicznego), przy czym jako uzasadnienia odstępstw nie sposób uznać stwierdzeń: "szerokość frontów: 6,00 - 13,00 m; najniższy wskaźnik to 7,94%, najwyższy to 42,71%; maks. 6,00 m; nie dotyczy", co czyni wykonaną analizę i wydaną decyzję rażąco niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa; b) wydanej decyzji Burmistrz w ogóle nie zastosował średnich wskaźników dla parametrów takich jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu), wysokość do kalenicy, szerokość elewacji frontowej na maksymalnie oraz wielkość powierzchni terenu podlegającej przekształceniu; c) w ramach inwestycji, a jedynie podał wartości maksymalne jakie ww. parametry techniczne mogą osiągnąć, co oznacza, iż niewiadomym jest jaka wartość zostanie przyjęta, tj. wartość średnia czy wartość inna niż średnia, a nadto - w sytuacji, gdy przyjęty parametr będzie stanowił odstępstwo - jakie są dokładne i uzasadnione powody, dla których przyjęto właśnie te konkretne wartości co również czyni wykonaną analizę rażąco niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa; 2) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja z dnia z dnia 10 czerwca 2019 r., mimo iż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie kontynuacji zabudowy sąsiedniej, w szczególności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy, kontynuacji parametrów oraz kontynuacji architektonicznej, tj. gabarytów i formy architektonicznej, czego konsekwencją było naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa czego konsekwencją było wydanie decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza z dnia 10 czerwca 2019r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją było oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania I instancji oraz II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do bliższego wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku podkreślić należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 września 2023 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 czerwca 2023 r. odmawiającą stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem kontroli legalności Sądu pierwszej instancji była zatem decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, postępowaniu prowadzonym w oparciu - jak bezspornie wynika z okoliczności sprawy - o przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Powyższe ma bardzo istotne znaczenie i rzutuje na przyjęty wzorzec kontroli legalności, który zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W sprawie nie dokonywano bowiem pełnego badania zgodności z prawem decyzji wydanej w normalnym trybie instancyjnym (art. 127 i nast. k.p.a.), ale weryfikowano decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu, w której sens wyrażał się w sprawdzeniu (na skutek złożonego wniosku), czy kwestionowana decyzja dotknięta została jedną z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Do tego rodzaju wad, wbrew temu co sugeruje skarga kasacyjna, nie zaliczają się wszelkie naruszenia prawa materialnego, względnie postępowania, których dopuścić się mogły organy administracji w toku sprawy, ale chodzi o wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, których znaczenie jest tak daleko idące, że zachodzi potrzeba przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym organ nie może zatem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy tylko i wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że zostały one niefortunnie sformułowane. Skarżący zwraca bowiem uwagę na naruszenia prawa, które dotyczą bezpośrednio decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. a przy tym zdaje się jakoby zapominać, że kontrola legalności dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku dotyczyła decyzji SKO w [...] wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Gruntowna analiza całokształtu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09, skłoniła jednak ostatecznie Sąd w tym składzie do uznania, że zarzuty kasacyjne mogą być rozpoznane merytorycznie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny - za wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - przyjmuje więc, że skarżący zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia MI w gruncie rzeczy dąży do wykazania, że przepisy te naruszono w stopniu rażącym, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że takie kwalifikowane, wadliwe działanie ujmowane jest w ugruntowanym już orzecznictwie i doktrynie dwojako: 1. z pozycji normatywistycznej - jako wystąpienie stanu sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą, oraz 2. punktu widzenia skutków decyzji - to jest, gdy są one nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W pierwszym ujęciu rażące naruszenie prawa zajdzie, jeżeli decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej lub, gdy organ oprze ją na domniemanym upoważnieniu, którego przepisy w ogóle nie przewidują (sprzeczność zajdzie wtedy bezpośrednio w relacji do zasady praworządności wyrażonej w art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.). Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI skarżący wskazuje, że przepisy te naruszono wydając wadliwą decyzję o warunkach zabudowy na podstawie wadliwe sporządzonej analizy urbanistycznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK2071/15 oraz wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 916/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O rażącym naruszeniu prawa można by także mówić wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10, LEX nr 1145616, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1383/14, LEX nr 2037324). Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Analiza urbanistyczna została sporządzona a jej wyniki uwzględnione w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przyjęte w decyzji parametry mieszczą się w granicach wynikających z analizy, a to, że zostały one wskazane jako wielkości maksymalne nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą, zwłaszcza stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest ustalenie tylko maksymalnych wskaźników zabudowy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Określenie zatem powyższych parametrów poprzez wskaźniki maksymalne nie może stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 691/14). Dopuszczalne jest zatem na etapie ustalania warunków zabudowy określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy przez użycie takich sformułowań jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma wobec tego Sąd I instancji, że posłużenie się w niektórych przypadkach wyłącznie wskaźnikami maksymalnymi nie może być poczytywane jako wada stanowiąca podstawę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej stwierdzenia jej nieważności. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W treści decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenie wynikające z przeprowadzonej analizy, że działki zlokalizowane w sąsiedztwie zagospodarowane są w podobny sposób do działki inwestora i planowana przebudowa, rozbudowa oraz nadbudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis. Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wykazanie, dla stwierdzenia nieważności decyzji, że nie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, a więc wykazanie, że wynik nawet bardzo ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie takich dowodów nie dostarczył. Natomiast analiza akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i pozostaje w zgodzie z funkcją istniejącej zabudowy, jak i z dotychczasowym sposobem zagospodarowania tego terenu gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego. W skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzut naruszenia art. 54 (brak wskazania pełnej jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który zdaniem skarżącego kasacyjnie miałby polegać na braku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych jej elementów. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej chodzi o wymagania dotyczące ochrony zdrowia ludzi. Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej tego wątku nie rozwija, a w szczególności nie wskazuje, na jakiej zasadzie naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. miałoby być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w świetle całokształtu okoliczności sprawy wywodzonych z zebranych akt administracyjnych - nie sposób przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. To, czy w ze względu na przedmiot decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. powinny być w niej określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi mogło być przedmiotem rozważań na etapie postępowania zwykłego w toku weryfikacji instancyjnej, ewentualnie sądowej. Obecnie jednak - gdy mamy do czynienia z decyzją formalnie ostateczną - kwestia ta nie może być podstawą do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Zwrócić należy uwagę, że w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. brzmi, iż określa się "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie...". Zakres treściowy decyzji o warunkach zabudowy jest więc pochodną charakteru samej inwestycji, co w każdej sprawie wymaga indywidualnej oceny. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że o ile może budzić pewne wątpliwości to, czy w decyzji Burmistrza [...] (ze względu na charakter inwestycji) wystarczająco określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi, to jednak kwestia ta z całą pewnością nie daje podstawy do przyjęcia, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że został on błędnie sformułowany. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] i oddalił w tym zakresie wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stąd przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.