III SA/Łd 232/25

Dnia 18 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 stycznia 2025 roku Nr XIII/329/25 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. 4 marca 2025 roku K.K. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 15 stycznia 2025 roku, Nr XIII/329/25 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w całości, jako naruszającej przepisy prawa skarżący zarzucił: 1. Naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz procedury uchwałodawczej, tj.: - brak konsultacji społecznych, tj. wbrew art. 5a u.s.g. oraz zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), Rada Miejska w Łodzi nie przeprowadziła konsultacji społecznych dotyczących poszerzenia strefy płatnego parkowania, mimo że dotyczy tysięcy mieszkańców miasta. Znaczące poszerzenie strefy płatnego parkowania oraz podwyższenie opłat ma kluczowy wpływ na życie mieszkańców, a pomimo tego nie przeprowadzono żadnej otwartej debaty publicznej; - nieprawidłowy tryb procedowania uchwały, tj. uchwała nie została opiniowana przez Komisję Transportu i Ruchu Drogowego Rady Miejskiej w Łodzi, co jest sprzeczne z § 18 ust. 4 Regulaminu Rady Miejskiej w Łodzi. Pomimo, że projekt uchwały został przekazany Komisji Finansów, Budżetu i Polityki Podatkowej, nie zapewniono właściwej analizy jej skutków transportowych i społecznych, co stanowi istotne naruszenie trybu podejmowania aktów prawa miejscowego; - nie uzyskano opinii Rady Osiedla Śródmieście-Wschód; - wnioskodawca uchwały nie przedstawił żadnych danych dotyczących ilości osób, które wystąpiły z wnioskiem o rozszerzenie strefy płatnego parkowania oraz podniesienie opłat na obszarze obowiązywania strefy płatnego parkowania w celu zwiększenia rotacji pojazdów na obszarze jej obowiązywania. 2. Dyskryminację mieszkańców w zakresie ulg i opłat, tj.: - nieuzasadnione różnicowanie opłat dla mieszkańców Łodzi w zależności od tablic rejestracyjnych. Uchwała przewiduje, że osoby posiadające pojazdy z tablicami rejestracyjnymi zaczynającymi się od "EL" będą automatycznie kwalifikowane do ulg mieszkańca, podczas gdy inni mieszkańcy Łodzi muszą przedkładać dokumenty podatkowe, co narusza zasadę równości uregulowaną w art. 32 Konstytucji RP i stanowi nieuzasadnioną formę dyskryminacji; - obowiązek korzystania z aplikacji mobilnej lub strony internetowej, jako forma wykluczenia cyfrowego dla osób starszych. Mieszkańcy, którzy nie posiadają tablic rejestracyjnych "EL", muszą każdorazowo rejestrować się w systemie internetowym lub aplikacji aby uzyskać zniżkę, co narusza zasadę równości dostępu do usług publicznych oraz art. 8 i 9 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ zmusza osoby mniej obeznane z nowoczesnymi technologiami do stosowania rozwiązań cyfrowych. 3. Naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, tj.: - nieprawidłowe określenie granic strefy płatnego parkowania poprzez poszerzenie o nowe obszary, w tym osiedle Radiostacja, co nie zostało uzasadnione rzeczywistymi problemami z parkowaniem ani analizą urbanistyczną. Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, strefa płatnego parkowania powinna obejmować wyłącznie obszary o dużym deficycie miejsc parkingowych, a w uchwale brak jest jakiejkolwiek analizy, która uzasadniałaby wprowadzenie strefy na tak szeroką skalę. - brak podstawy do naliczania opłat na podstawie uchwały w obecnym kształcie, tj. uchwała określa sposób naliczania opłat bez jednoznacznej podstawy prawnej w zakresie różnicowania opłat dla poszczególnych grup mieszkańców, co narusza art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. 4. Naruszenie praworządności i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), tj. - Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, nie przeprowadził właściwej analizy zgodności uchwały z przepisami prawa, ograniczając się jedynie do ogólnej kontroli formalnej. Decyzja wojewody, która nie unieważniła uchwały pomimo licznych naruszeń prawa, jest sprzeczna z art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Zarządzeniem z 27 maja 2025 roku sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia przez wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną do sądu uchwałą oraz wyjaśnienia, czy i jakim charakterze występuje w niniejszej sprawie wskazany w skardze J.W. – Członek Rady [...], skoro skargę podpisał tylko skarżący, pouczając jednocześnie skarżącego o treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W piśmie z 9 czerwca 2025 roku, stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie skarżący wyjaśnił jedynie, że J.W. został wskazany w niniejszej sprawie, ponieważ jest mieszkańcem Osiedla R. - zamieszkuje przy ul. [...] w Ł. i jest członkiem Rady [...]. W związku z powyższym jest osobą bezpośrednio zainteresowaną przedmiotową sprawą, ponieważ oprócz tego, że zamieszkuje na obszarze strefy płatnego parkowania (osiedle R. zostanie włączone do strefy płatnego parkowania od października 2025 roku) jest jednocześnie reprezentantem mieszkańców, jako członek Rady[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem to wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, dostępne: CBOSA). Interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, że nie może być to interes przyszły, hipotetyczny. Z kolei bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu a normą, z której interes jest wywodzony. Indywidualny charakter oznacza, że interes dotyczy konkretnej osoby, która wykazuje naruszenie. Jeśli akt prawny nakłada na jednostkę obowiązki lub pozbawia ją uprawnień, bądź też uniemożliwia korzystanie z nich, oznacza to naruszenie interesu prawnego jednostki i nadanie jej legitymacji skargowej. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (zob. K. Kaczmarska (w:) P. Drembowski, P. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2023, wyd. I). Należy podkreślić, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 15 stycznia 2025 roku, Nr XIII/329/25 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazując na naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz procedury uchwałodawczej, dyskryminację mieszkańców w zakresie ulg i opłat, naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz zasady praworządności i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) nie wykazał aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny, tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Nie uczynił tego również w piśmie procesowym z 9 czerwca 2025 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu do wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Dla ustalenia legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest więc wystarczające wykazanie potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje jedynie interesem faktycznym (por. wyroki NSA z 17 lutego 2022 r., I OSK 117/19, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4476/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Wobec powyższego, w każdej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego, a wpływ ten musi być realny, aktualny, bezpośredni. Zdaniem sądu, nie jest możliwe wywiedzenie z uzasadnienia skargi negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawną skarżącego, czy też pozbawienia go jakiegokolwiek uprawnienia. Zarzuty skargi nie odnoszą się do jego konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej, zatem brak jest związku między zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Nie wystarczy także samo zamieszkanie na terenie gminy, a nawet na terenie strefy płatnego parkowania, żeby móc wnieść skargę na zaskarżoną uchwałę. W przeciwnym wypadku, zaskarżanie uchwał organów gminnych miałoby charakter actio popularis, choć ograniczone do terenu danej jednostki samorządu terytorialnego Na marginesie wskazać jedynie należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopuszczają wprowadzenie opłat za parkowanie na zasadach uchwalonych przez radę gminy. Konieczność uiszczenia opłaty za postój zawsze jest pewną dolegliwością, nie znaczy to jednak, że jej wprowadzenie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia. Nieco inaczej przedstawia się sprawa ustalania stawek za postój i ewentualnego zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów (np. ustalenie stawki zerowej dla mieszkańców gminy). Te zagadnienia aktualizują się jednak dopiero w sytuacji, w której dany podmiot ma bezpośredni i realny interes prawny (względnie uprawnienia) w dochodzeniu swoich praw. W niniejszej sprawie ten warunek wstępny nie został spełniony. Reasumując należy wskazać, że skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny - tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Stwierdzony brak po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 15 stycznia 2025 roku, Nr XIII/329/25 skutkował zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nakazującego sądowi odrzucenie skargi jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Ze względu nie spełnienie przez skarżącego przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie było zatem możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym rozważenie zarzutów przytoczonych w skardze. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę. d.j.