II OSK 1290/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2023 r., znak DOR.7100.29.2023.BSI DON.7100.98.2023.BSI w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/23, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lipca 2023 r., znak DOR.7100.29.2023.BSI DON.7100.98.2023.BSI w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB") z 21 kwietnia 2023 r., nr 472/2023 – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. MWINB decyzją z 24 stycznia 2022 r., nr 68/2022 nakazał P. S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dworca kolejowego [...] przez wykonanie w terminie do 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych polegających na remoncie fragmentu pokrycia dachowego i fragmentu ściany po stronie wschodniej elewacji budynku. Na wniosek P. S.A., decyzją z 21 kwietnia 2023 r., nr 472/2023, MWINB zmienił ww. decyzję z 24 stycznia 2022 r. w zakresie terminu wykonania przez wnioskodawcę obowiązku wykonania ww. robót budowlanych i nałożył obowiązek ich realizacji do 31 grudnia 2023 r. P. S.A. pismem z 19 maja 2023 r. wniosła odwołanie od decyzji MWINB z 21 kwietnia 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Brak złożenia odwołania w terminie uzasadniono nieobecnością pełnomocników w pracy, wywołaną ich chorobą. Wyjaśniono, że pełnomocnik A.T. była niezdolna do pracy od 14 kwietnia 2023 r. do 28 kwietnia 2023 r., zaś w pracy była od 4 maja 2023 r. Pracownicy P. dostarczyli przesyłkę z MWINB A.T. (jako adresatowi wskazanemu na kopercie zawierającej decyzję organu I instancji) dopiero 16 maja 2023 r. Zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2023 r. GINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji MWINB. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja MWINB z 21 kwietnia 2023 r. została doręczona stronie 27 kwietnia 2023 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 11 maja 2023 r. Odwołanie nadano tymczasem w placówce pocztowej 19 maja 2023 r. Zdaniem organu, okoliczność, że pełnomocnik strony (A.T.) był niezdolny do pracy od 14 kwietnia 2023 r. do 28 kwietnia 2023 r., zaś w pracy był od 4 maja 2023 r. każe uznać, że możliwe było złożenie odwołania w terminie. Zdaniem GINB, przekroczenia terminu nie usprawiedliwia podnoszona przez stronę okoliczność, że po okresie nieobecności pełnomocnika – pracownika skarżącej spółki, "pracownicy P. dostarczyli decyzję na ręce pełnomocnika A.T. (adresata wskazanego na kopercie, w której doszło do dostarczenia decyzji) dopiero w dniu 16 maja 2023 r.". Jak wyjaśnił GINB, ustanowiony przez P. S.A. pełnomocnik (odbierający korespondencję na adres P. S.A. [...] w W.) wrócił do pracy 4 maja 2023 r., zatem strona skarżąca miała ponad tydzień na sporządzenie odwołania. Twierdzenie, że korespondencję zawierającą decyzję z 21 kwietnia 2023 r. przekazano na ręce pełnomocnika 16 maja 2023 r. świadczy, zdaniem organu odwoławczego, co najwyżej o złej organizacji pracy profesjonalnego podmiotu jakim jest P. S.A. Z rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się skarżąca P. S.A., wnosząc na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając je w całości, zarzucając w niej wydanie przez GINB postanowienia z naruszeniem: 1. art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji MWINB z 21 kwietnia 2023 r. oraz 2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, iż za nieterminowe złożenie odwołania ponosi winę skarżąca, w sytuacji, gdy po ustanowieniu pełnomocnika przez skarżącą to pełnomocnik na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. (a nie skarżąca) ponosi odpowiedzialność za terminowe wysyłanie korespondencji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze względu na nieobecność pełnomocników, a także na braki kadrowe i urlopy pracowników skarżącej spółki, decyzja została doręczona na ręce pełnomocnika skarżącej A.T. dopiero 16 maja 2023 r. Skarżąca podniosła, że organ próbuje przypisać skarżącej winę jednocześnie pomijając możliwość przypisania winy jej pełnomocnikowi za brak złożenia odwołania od decyzji w prawidłowym terminie. Zdaniem strony skarżącej, pełnomocnik nie ponosi winy za brak przekazania mu decyzji, ponieważ jako naczelnik konkretnego działu nie ma wpływu na osoby, które przyjmują korespondencję w imieniu skarżącej. Pełnomocnik ten nie był świadom tego, iż doszło do dostarczenia decyzji, ponieważ nikt go o tym fakcie, aż do dnia 16 maja 2023 r., nie poinformował. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, tym samym podlega oddaleniu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że analiza rozpatrywanego przez ten organ wniosku skarżącej spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na tle okoliczności faktycznych tej sprawy prowadzi do uznania, że skarżąca nie wskazała przyczyny, która skutkowałaby niemożliwością zachowania terminu do złożenia odwołania. Niesporne pozostaje ustalenie, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, tj. od 4 maja 2023 r. pełnomocnik strony była w pracy, zatem należało oczekiwać, że w tym dniu lub w następnych, które zakreślały ramy czasowe terminowego wniesienia odwołania (tj. do 11 maja 2023 r.) zapozna się z doręczoną decyzją i podejmie kroki w celu wniesienia odwołania w terminie. Okoliczność niedostarczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji do rąk własnych pełnomocnika strony w terminie umożliwiającym terminowe wniesienie odwołania, pomimo tego, że jak wynika z akt sprawy, na wskazany przez stronę adres przesyłkę dostarczono, wskazuje na zaniedbanie skarżącej spółki w organizacji pracy podległej mu jednostki, a nie na brak winy w uchybieniu terminu. Nie ma uprawnionych podstaw do przyjęcia innego wniosku odnośnie do tej kwestii, uwzględniając w szczególności argumentację skarżącej dotyczącą braków kadrowych oraz okresu urlopowego. Nie sposób bowiem uznać, aby kwestia organizacji właściwego obiegu korespondencji w ramach wewnętrznej struktury spółki mogła być uznana za okoliczność obiektywną, występującą bez woli strony, która udaremniłaby stronie, mimo dołożenia przez nią należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, wniesienie odwołania we właściwym czasie. Sąd podniósł, że doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez osobę uprawnioną do odbioru pisma. Na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo osobom powołanym do dokonania czynności, których pismo dotyczyło. Jest to już sprawa wewnętrznej organizacji pracy jednostki organizacyjnej będącej adresatem pisma. Obowiązkiem każdej jednostki jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona i to właśnie ta jednostka ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i obiegu korespondencji, która powinna odbywać się w sposób ciągły i niezakłócony. W ocenie Sądu pełnomocnik, który reprezentuje stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się pełnomocnika. Zaniedbania pracownika odpowiedzialnego za wewnętrzną dystrybucję korespondencji obciążają osobę prawną (pracodawcę) zatrudniającego tegoż pracownika. Strona ponosi skutki uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które wynikły bezpośrednio z jej winy, jak również te, które powstały z winy osób, którymi się posłużyła (np. pełnomocnika, zarządcy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, a tym samym odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 kwietnia 2023 r., nr 472/2023, znak: WIK.7741.24.2020.AŁU(RSZ), w sytuacji gdy strona uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez brak uwzględnienia przy wydawaniu wyroku faktu, iż zarówno decyzja, jak również postanowienie zostały doręczone z pominięciem ustanowionych w sprawie pełnomocników (pomimo prawidłowego zaadresowania, korespondencja została odebrana przez pracownika skarżącej, który nie posiadał umocowania do odbierania korespondencji w imieniu ustanowionych w sprawie pełnomocników), w sytuacji gdy kluczowe dla wejścia do obiegu prawnego tych dokumentów było ich doręczenie do adresata; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu przez Sąd, iż za nieterminowe złożenie odwołania ponosi winę skarżąca, w sytuacji gdy po ustanowieniu pełnomocnika przez skarżącą to pełnomocnik na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. (a nie skarżąca) ponosi odpowiedzialność za terminowe wysyłanie korespondencji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości oraz o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowienia w całości, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej w pierwszej instancji oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej w drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. We wszystkich trzech zarzutach podnoszone jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z odpowiednio art. 58 § 1, art. 40 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wypada więc w pierwszej kolejności zaznaczyć, że art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." jest tak zwanym przepisem wynikowym. To zaś sprawia, że naruszenie bądź nienaruszenie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją skuteczności bądź nieskuteczności zarzutów naruszenia innych przepisów wskazanych jako podstawy kasacyjne, którymi w tym przypadku są art. 58 § 1, art. 40 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, należało najpierw poddać ocenie zasadność skargi pod kątem wymienionych wyżej przepisów k.p.a. Według art. 58 § 1 k.p.a.: "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało sformułowane i utrwalone stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (postanowienie NSA z 18.08.2000 r., III SA 1716/99, LEX nr 45409). Natomiast z brakiem winy nie można zrównywać niedopatrzenia, nieuwagi lub zaniedbania (por. postanowienie NSA z 28.05.2004 r., FZ 93/04, niepubl.). Przytoczone przez skarżącą kasacyjnie powody niedochowania terminu do wniesienia odwołania, jakimi były: nieobecność pełnomocników, braki kadrowe i urlopy pracowników, natłok pracy, nie mogą w świetle przytoczonego stanowiska zostać uznane za wypełniające przesłankę niezawinienia, o której mowa art. 58 § 1 k.p.a., zwłaszcza że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona na adres wskazany przez stronę. W tym miejscu należy zgodzić się z Sądem I instancji, podnoszącym że kwestia organizacji właściwego obiegu korespondencji w ramach wewnętrznej struktury spółki nie może być uznana za okoliczność obiektywną, występującą bez woli strony, która jej udaremnia, mimo dołożenia przez nią należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, wniesienie odwołania we właściwym czasie. Rację ma też Sąd I instancji, uznając że wskazane przez spółkę przyczyny niedochowania terminu nie sposób traktować jako przeszkody nie do przezwyciężenia. Dlatego też za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., stosownie do którego: "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika." Na podstawie tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji brak uwzględnienia, że zarówno decyzja, jak i postanowienie zostały doręczone z pominięciem ustanowionych w sprawie pełnomocników (pomimo prawidłowego zaadresowania, korespondencja została odebrana przez pracownika skarżącej, który nie posiadał umocowania do odbierania korespondencji w imieniu ustanowionych w sprawie pełnomocników), w sytuacji gdy kluczowe dla wejścia do obiegu prawnego tych dokumentów było ich doręczenie do adresata. Zarzut ten zdaje się niespójny z podjętymi przez spółkę czynnościami. Jeżeli bowiem skarżąca kasacyjnie występuje o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to kwestionując równocześnie wejście do obrotu prawnego decyzji organu I instancji popada w sprzeczność. Prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało więc traktować jako brak wątpliwości po stronie skarżącej co do skuteczności doręczenia decyzji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że z bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy oraz od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Jeżeliby nawet założyć, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwego doręczenia, to należałoby ocenić czy wadliwość ta spowodowała ujemne konsekwencje dla strony, w tym przypadku możliwości wniesienia w terminie odwołania od decyzji. (por. wyroki NSA: z 13.12.2017 r., I GSK 2145/15, LEX nr 2436028; z 26.09.2018 r., II OSK 125/18, LEX nr 2737931; z 11.10.2018 r., II OSK 2425/16, LEX nr 2616817; z 26.08.2021 r., II OSK 18/21, LEX nr 3231973 oraz z 23.06.2022 r., II OSK 1117/21, LEX nr 3427590). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie ustanowiła swoimi pełnomocnikami pracownice spółki. Z akt sprawy nie wynika by korespondencja kierowana do pełnomocników była kierowana na inny adres niż adres spółki. Stąd też słusznie wskazuje Sąd I instancji na obowiązek każdej jednostki takiego zorganizowanie odbioru korespondencji, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia było również i to, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie stawiła się w pracy w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Niedostarczenie w tym czasie decyzji organu I instancji do rąk własnych pełnomocnika, wskazuje jedynie na zaniedbanie w organizacji wewnętrznej dystrybucji korespondencji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegającego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – na uznaniu przez Sąd, iż za nieterminowe złożenie odwołania ponosi winę skarżąca, a nie pełnomocnik. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że pełnomocnik jest osobą dokonującą czynności procesowych w imieniu i na rzecz swojego mandanta. Zatem czynności i zaniechania pełnomocnika są oceniane jak czynności i zaniechania strony (osoby reprezentowanej), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym wielokrotnie formułowano tezę, w myśl której: zawinienie pełnomocnika jest zawinieniem strony. (por. m.in. wyrok NSA z 2.10.2015 r., II OSK 148/14, LEX nr 1987030, czy też postanowienie NSA z 30.07.2024 r., III OZ 295/24, LEX nr 3750862). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.