I OSK 1506/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1772/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/561/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1772/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/561/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 19 lipca 2022 r., nr PS.B111/13.5100.005048.2022. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Pismem z 2 czerwca 2022 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w celu weryfikacji uprawnień do zasiłku stałego, przyznanego decyzją Burmistrza z 13 sierpnia 2020 r., nr MGOPS-B111/13/5100/006332/2020 (dalej również: "decyzja z 13 sierpnia 2020 r."; "decyzja przyznająca zasiłek"). Strona została poinformowana o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"). Decyzją z 19 lipca 2022 r. Burmistrz uchylił z 1 lipca 2022 r. decyzję własną z 13 sierpnia 2020 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego (pkt 1) i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Podstawą prawną wydanego aktu był m.in.: art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3, art. 106, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups") i art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 kpa. W uzasadnieniu wskazano na dysproporcję dotyczącą stanu majątkowego strony, skutkującą stwierdzeniem, że skarżący może zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe we własnym zakresie (art. 12 ups). Podniesiono także, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo z J.K. Odniesiono się również do subsydiarności, cechującej pomoc społeczną (art. 2 ups), obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ups) i konsekwencji odmowy takiej współpracy z organem, określonej w art. 11 ust. 2 ups (str. 134 akt adm. - uzasadnienie aktu z 19 lipca 2022 r.). Kolegium, po rozpatrzeniu 22 września 2022 r. odwołania skarżącego od ww. decyzji organu I instancji, utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu podało, że z wywiadu środowiskowego z 24 maja 2022 r. wynika zmiana sytuacji skarżącego, która spowodowała wszczęcie postępowania zakończonego aktem Burmistrza z 19 lipca 2022 r. Organ II instancji podniósł, że przyczyną uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały jest stwierdzona przez pracownika socjalnego dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony (art. 12 ups). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że "(...) stosownie do art. 12 u.p.s. podstawy do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały istnieją w sytuacji, gdy łącznie zostają spełnione dwa warunki: udokumentowane niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a jednocześnie stan majątkowy tej osoby wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych, nieruchomości. (...) Pomoc społeczna winna być bowiem kierowana do tych osób i rodzin, które samodzielnie nie są w stanie prawidłowo funkcjonować, a bez wsparcia pomocy społecznej posiadane przez nich zasoby nie wystarczają na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej." (str. 5 uzasadnienia aktu SKO; k. 203 akt adm.). Skarżący wykazał zaś dochód w wysokości 747,50 zł, gdy jednocześnie od października 2021 r. opłacał gotówką pobyty w hostelach w Krakowie, uiszczając jednocześnie koszty utrzymania mieszkania komunalnego, w którym jest zameldowany oraz inne niezbędne wydatki bytowe. Zdaniem Kolegium organ I instancji wykazał, że strona posiada środki własne na zaspokajanie niezbędnych potrzeb, a więc słusznie przyjęto, że osoba, której dochody nie przekraczają kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups - dysponuje środkami pieniężnymi, umożliwiającymi pokrycie ww. opłat. Organ zwrócił uwagę, że uchylenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups powinno być poprzedzone szczegółową analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej uprawnionego, a więc akt taki musi obejmować argumenty, którymi kierował się organ przy jego wydawaniu z powodu dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową. Podał również, że art. 106 ust. 5 ups przewiduje możliwość uchylenia decyzji w przypadku zmiany sytuacji osobistej strony, podkreślając, że: "(...) oświadczenia Strony dotyczące zarówno sytuacji dochodowej jak i funkcjonowania w jednoosobowym gospodarstwie domowym pozostają w rozbieżności co do stanu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do ustalenia rzeczywistej sytuacji Strony." (str. 6 uzasadnienia decyzji; k. 203 v. akt adm.). W ocenie organu, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z J.K., z którą od 11 lat mieszka, wspólnie wynajmują pokój w hostelu, regulują rachunki za mieszkanie, reprezentują się wzajemnie przed urzędami i osobami trzecimi. Skargę na ww. decyzję wniósł A.B. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza uznając, że nie zostały one poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, osiąganych dochodów i dochodów deklarowanych oraz oceny, czy skarżący wykorzystując własne zasoby może przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Za wadliwe uznano wskazanie w zaskarżonej decyzji, że doszło do zmiany sytuacji osobistej skarżącego, poprzez fakt, że prowadzi on wspólne gospodarstwo z J.K. W ocenie WSA stan faktyczny sprawy, a w rezultacie sytuacja osobista skarżącego, nie uległa zmianie, zmieniła się natomiast ocena stanu faktycznego dokonywana przez organ, który przyjął, że skarżący prowadzi z ww. wspólne gospodarstwo domowe, nie zaś - jak oceniano uprzednio - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 zd. drugie ups jest decyzją uznaniową, a w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez sąd w ograniczonym zakresie. Wyjaśnił, że kontrolując legalność tego rodzaju aktu, sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Podał, że w postępowaniu o pozbawienie prawa do uprzednio przyznanego zasiłku w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups, niewystarczające jest stwierdzenie istotnej dysproporcji pomiędzy deklarowaną a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącego, konieczne jest również stwierdzenie, że skarżący jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Za zasadne Sąd wojewódzki uznał przyjęcie przez organy, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika istotna dysproporcja pomiędzy zadeklarowaną przez skarżącego wysokością dochodów, a jego rzeczywistą sytuacją majątkową. Zdaniem WSA, w sposób jednoznaczny odzwierciedla ją fakt, że strona ponosi znacznie wyższe wydatki na utrzymanie, niż deklarowana przez niego wysokość dochodów. Partycypuje on bowiem w opłatach za mieszkanie komunalne, a także opłaca pobyty w hostelach. Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie wyjaśnił skąd posiada środki na uiszczenie ww. opłat, ani różnicy pomiędzy ujawnionymi dochodami a ponoszonymi kosztami. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups ma charakter uznaniowy, zaś obowiązkiem organu jest wyczerpujące i wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Zdaniem WSA w wydanych przez organy w tej sprawie aktach nie znalazły się ustalenia dotyczące możliwości przezwyciężenia przez skarżącego trudnej sytuacji życiowej przy pomocy własnych środków. Organ wskazał jedynie, że strona ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w postaci dostępu do lokalu komunalnego, a więc może przeznaczyć środki wydatkowane na hostel na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W decyzjach zupełnie pominięto podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że ww. lokal nie nadaje się do zamieszkania. Również w wywiadzie środowiskowym, będącym podstawą wszczęcia tego postępowania, nie znalazły się żadne spostrzeżenia, ani uwagi pracownika socjalnego dotyczące stanu technicznego lokalu, mimo że skarżący w czasie spotkania zgłaszał uwagi w tym zakresie. Powyższe WSA skonstatował stwierdzeniem, że: "Zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ Sąd nie ma możliwości zweryfikowania zawartych zarówno w decyzji organu I instancji, jak i II instancji twierdzeń, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż stan techniczny lokalu uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. Sąd nie ma również możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącego, że lokal nie nadaje się do zamieszkania." (str. 9 uzasadnienia; k. 36 akt sąd.). Następnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że organ "(...) nie dokonał wszechstronnych ustaleń dotyczących jednej z kluczowych dla sprawy okoliczności." (str. 9 uzasadnienia; k. 36 akt sąd.). Podkreślił, że decyzja cofająca przyznane uprzednio uprawnienia powinna w sposób wyczerpujący wskazywać w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że istnieje dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami a rzeczywistą sytuacją majątkową strony, a także na jakiej podstawie stwierdzono, że ma ona możliwość samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, ustalając sytuację majątkową strony, organy powinny wezwać ją do wykazania źródeł finansowania opłaty za pobyt w hostelu oraz ustalić, czy podejmuje próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ewentualnie zastosować art. 75 § 2 kpa, bądź dopuścić dowód z przesłuchania strony, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w art. 86 kpa. W ocenie WSA prawidłowe są ustalenia organów w kwestii prowadzenia przez skarżący wspólnego gospodarstwa domowego z J.K. W konkluzji, Sąd wojewódzki nakazał organom ponowne rozpatrzenie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego istotnego dla jej wyniku, a w szczególności dotyczącego rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego, osiąganych dochodów i dochodów deklarowanych oraz ocenę, czy skarżący wykorzystując własne zasoby może przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Wskazał przy tym, że prowadząc postępowanie organy powinny wykorzystać możliwości przewidziane w kpa oraz ups, wzywając skarżącego do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy obowiązku współdziałania skarżącego z organem, uzasadnienia aktu zgodnie z art. 107 kpa i zapewnienia stronie prawa określonego w art. 10 kpa. Rozpoznając sprawę WSA uwzględnił dokumenty złożone przez A.B. na rozprawie 28 września 2023 r. (zaświadczenie lekarskie z 5 września 2023 r., pismo z MOPS w W., kartę informacyjną leczenia szpitalnego, zaświadczenie lekarskie, pismo z PINB w W. z 24 października 2022 r., pismo skarżącego z 3 października 2022 r., adnotację urzędową z 23 września 2021 r., protokół z przyjęcia ustnej skargi, pismo PPIS w W. z 23 lipca 2019 r., opinię mykologiczną z października 2019 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego": 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności skąd Skarżący czerpie środki na pokrywanie wydatków przewyższających jego udokumentowane dochody." 2) art. 11 i art. 12 w zw. z art. 106 ust. 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącego z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącego nie stanowiła wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek stały." Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/561/2022 w uchylenia decyzji o przyznaniu A.B. zasiłku stałego i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia strona wniosła o jego oddalenie. Zażądała również uznania skarżącego za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, wskazując, że fakt ten był powszechnie znany organom (na potwierdzenie czego przedłożyła m.in. kserokopie decyzji, przyznających zasiłki) oraz Sądowi I instancji. Wniosła także o dopuszczenie wszystkich przedłożonych przy odpowiedzi na skargę kasacyjną dowodów, z których jej zdaniem wynika, że w "(...) sprawie zdrowotnej, materialnej i mieszkaniowej nic się nie zmieniło, na okoliczność ustaleń organu I instancji, oraz nowych okoliczności dotyczących stanu technicznego lokalu komunalnego." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego określenia ich przez autorkę, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano w niej bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek odniesienia ich do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 106 ust. 5 ups w zw. z art. 12 ustawy, gdyż Kolegium prawidłowo zastosowało ww. przepisy w tej sprawie. W myśl art. 106 ust. 5 ups, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 106 ust. 5 ups stanowi regulację szczególną wobec przewidzianej w kpa możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej - jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 - 155 kpa). Wskazać już w tym miejscu należy, że decyzja zmieniająca (uchylająca), wydawana na podstawie ww. przepisu pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego, a skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego ("nowego") stanu faktycznego. Zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty został do orzekania przez organy w sprawie dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku stałego w sierpniu 2020 r. – w postaci ustaleń wywiadu środowiskowego z 24 maja 2022 r., aktualizującego sytuację strony w tej sprawie oraz treści oświadczeń strony w zakresie jej rzeczywistego dochodu – generowała konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla "nowego" stanu faktycznego. Art. 163 kpa, na mocy którego następuje wzruszenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych, daje organowi administracji publicznej możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Dziale II rozdziale 13 kpa. Przepis szczególny o którym tu mowa charakteryzują określone cechy: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie przez stronę wykonywana. Art. 106 ust. 5 ups pozwala zatem organowi administracji na zmianę (uchylenie) aktu bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy wynikiem tego działania będą negatywne dla strony konsekwencje. Omawiana regulacja obejmuje przypadki dwojakiego rodzaju: obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Przesłanki skutkujące związaniem administracyjnym mają miejsce w sytuacji: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony i pobrania nienależnego świadczenia. Możliwość zmiany lub uchylenia aktu (przesłanka fakultatywna) otwiera się zaś dla organu w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ups, do których można m.in. zaliczyć: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., I OSK 188/21; czy z 6 września 2023 r., I OSK 1863/21). Zauważenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ups - uchylająca pierwotną decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, bądź konstytutywność tego typu aktu nie przesądza jednak o wynikających z niego skutkach. Skutek - ex tunc, czy ex nunc, jaki ma określone orzeczenie, wynika nie z samego jego charakteru (konstytutywnego/deklaratoryjnego), a należy go wywodzić z właściwości stosunku materialnoprawnego i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego, w związku z czym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego (jego zmiany). Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (vide np.: wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 993/13; z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16; z 25 stycznia 2019 r., I OSK 3158/18; z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19; czy z 11 lipca 2023 r., I OSK 188/21, również powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny). Analizując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups. Decyzja z 19 lipca 2022 r. uchylająca skarżącemu prawo do zasiłku stałego: 1. została wydana przez właściwy organ (Burmistrza); 2. wzruszenie aktu z 13 sierpnia 2020 r. nastąpiło – wbrew przyjętej przez WSA ocenie - z uwzględnieniem przesłanki o charakterze fakultatywnym z art. 12 ups. Nie była w tym zakresie trafna ocena Sądu I instancji, że uchylenie decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego nastąpiło w związku ze stwierdzeniem zmiany jego sytuacji osobistej (przesłanka z art. 106 ust. 5 ups - w części przepisu obligującej organ do wydania decyzji związanej - zmiany/uchylenia aktu pierwotnego) - w postaci ustalenia, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z J.K., nie zaś jak przyjmowano uprzednio - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową przyczyną wydania decyzji Burmistrza z 19 lipca 2022 r., a następnie aktu SKO był art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups (str. 4 decyzji SKO; k. 204 verte akt adm.) - na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej i co wynika wprost z treści uzasadnienia aktu Kolegium. Organ odwoławczy stwierdził bowiem zaistnienie istotnej dysproporcji pomiędzy udokumentowaną przez skarżącego wysokością dochodu (747,50 zł – oświadczenie złożone w dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - 24 maja 2022 r.) a jego rzeczywistą sytuacją majątkową – pozwalającą mu na jednoczesne uiszczanie opłat za mieszkanie komunalne w W., finansowanie gotówką od października 2021 r. wynajmu pokoi w hostelach w Krakowie, a także zaspokajanie innych potrzeb bytowych jak: zakup żywności, zakup leków, czy opłaty za telefon. Wydatki skarżącego bez wątpienia przekraczają deklarowany przez niego przed organem dochód (sam koszt miesięczny opłaty za pobyt w hostelu to 1550 zł; a nawet połowa tej kwoty 775 zł, przy jednoczesnym ponoszeniu wydatków na koszty utrzymania mieszkania komunalnego w W. – przekracza wartość zadeklarowaną). Podkreślenia przy tym wymaga, że strona kilkakrotnie, kategorycznie odmówiła wskazania pochodzenia kwot przeznaczanych na finansowanie m.in. pobytów w hostelach w Krakowie od października 2021 r. (np.: treść odpowiedzi na wezwanie wystosowane przez Burmistrza 14 lutego 2022 r. "do złożenia pisemnego wyjaśnienia z jakiego źródła Strona posiada zasoby finansowe w łącznej kwocie 7500 zł, które przeznaczono na zakwaterowanie w Hostelu..." - strona podważa zasadność ww. pisma i nie udziela na nie konkretnej odpowiedzi - kopia pisma z 23 lutego 2022 r. - k. 46 akt adm.; treść oświadczenia złożonego w trybie art. 75 § 2 kpa z 24 maja 2022 r. (k. 9 akt adm.) - "(...) jestem zadłużony u wielu osób z uwagi na sytuację mieszkaniową..."; czy uzasadnienie wezwania z 17 czerwca 2022 r. (k. 66 akt adm.) skierowanego przez skarżącego do Dyrektora MGOPS w W., gdzie oświadcza on, że: "Pracownik socjalny nie skupiał się na udzielanych mu informacjach, ani na tym iż, w mieszkaniu czuć gryzący odór, a jedynie na tym skąd bierzemy środki na pokrycie kosztów Hostelu i opłat mieszkania, oraz na życie.". Skarżący nie wykazał przy tym w sposób skonkretyzowany źródeł uzyskiwania dodatkowych środków - ponad wartości pochodzące ze świadczeń z ośrodka pomocy społecznej. W aktach administracyjnych sprawy odnaleźć można oświadczenia skarżącego o pożyczkach od "znajomych", czy "innych osób" - bez doprecyzowania ich tożsamości, czy przedstawienia umów pożyczek – mimo kierowanych do strony wezwań do podania takich informacji, czy zawiadomień w trybie art. 79a kpa. Ww. twierdzenia skarżącego w zakresie źródeł "dodatkowych" środków pieniężnych były również w trakcie postępowań przed organem zmieniane – np. w piśmie z 13 maja 2022 r. zanegowano korzystanie z pożyczek wskazując, że informacja ta została jedynie zasugerowana przez pracownika socjalnego. Dodatkowego zauważenia wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stwierdza, że: "Należy wskazać, że organy w zaskarżonych decyzjach zasadnie przyjęły, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż pomiędzy zadeklarowaną przez skarżącego wysokością dochodów, a jego rzeczywistą sytuacją majątkową zachodzi istotna dysproporcja." (str. 8 uzasadnienia wyroku, k. 35 verte akt sąd.). Następnie zaś zdaje się kwestionować własne ustalenia, nakazując organom określenie źródła środków pieniężnych, które pozwalają skarżącemu na samodzielne regulowanie "gotówką" ww. zobowiązań i tym samym przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie. W tym stanie rzeczy zasadną była konstatacja organu, że strona posiada (pochodzące z nieustalonego źródła) środki własne, pozwalające jej na samodzielne zaspokajanie potrzeb bytowych. Słusznie także organ podniósł, że osoba stale korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej, a więc osoba której dochód nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups – nie byłaby w stanie samodzielnie pokryć posiadanymi w formie "gotówki" środkami ww. zobowiązań finansowych, przekraczających jej udokumentowany dochód. Powyższe uzasadniało prawidłowość zastosowania art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups, implikując jednocześnie aktualizację uprawnienia organu określonego w części fakultatywnej art. 106 ust. 5 ustawy i skutkując wydaniem aktu administracyjnego właściwego dla aktualnego stanu faktycznego sprawy. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sprawie na równi uzasadnione byłoby wskazanie związku art. 106 ust. 5 ups z art. 107 ust. 5 ups i art. 11 ust. 2 ustawy – gdyż stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone dyspozycją ww. przepisów (wskazane już na wstępie: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej i odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Brak jest przy tym podstaw do jego uzupełniania o okoliczności już przez organy wykazane (kwestie dotyczące rzeczywistego majątku strony; zaistnienia dysproporcji w jej zasobach finansowych i możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej). Tym bardziej - pozostające poza granicami tej sprawy i bez znaczenia dla jej wyniku - są informacje w zakresie stanu technicznego lokalu komunalnego w W., gdzie skarżący zamieszkuje i jest zameldowany (wskazanie WSA na str. 9 uzasadnienia wyroku; k. 36 akt sąd.). Nie ma także potrzeby ponownego badania "(...) możliwości przezwyciężenia przez skarżącego trudnej sytuacji życiowej przy pomocy własnych środków" (str. 9 uzasadnienia wyroku, k. 36 akt sąd). Jak wskazano już powyżej - organ wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że strona potrzeby te w sposób pełny zaspokaja – dokonując kolejnych, koniecznych opłat posiadaną już gotówką - odmawiając przy tym skonkretyzowania źródła tych środków. Organ dokonał więc wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej strony, wskazał też podstawy wystąpienia przesłanki predysponującej go do wydania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups oraz prawidłowo wyjaśnił przyjęte stanowisko. Zasadnie przy tym powołał się na dysproporcję pomiędzy dochodami wykazywanymi przez stałego beneficjenta wsparcia z ups a realnie wydatkowanymi przez niego środkami, uzasadniającą negatywny dla skarżącego wynik sprawy. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny, zebrał całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi się kierował odmawiając przyznania wnioskowanej formy pomocy (art. 107 § 3 kpa). Akt Kolegium nie wykraczał także poza dozwolone ramy uznania administracyjnego, nie nosił również cech dowolności. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała tym samym czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na treść art. 106 § 3 ppsa, zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Złożone przez stronę kopie dokumentów, pozostają w ocenie Sądu kasacyjnego bez istotnego wpływu na wynik tej sprawy – co zostało wyjaśnione już powyżej – a więc zbędnym staje się przeprowadzanie dodatkowego dowodu z ich treści. Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od A.B. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.