I GSK 738/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3519/24 w sprawie ze sprzeciwu "M." Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 listopada 2024 r. nr KWT.70.1.38.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3519/24, oddalił sprzeciw "M." Sp. z o.o. w K. (skarżąca kasacyjnie, spółka) od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ) z dnia 7 listopada 2024 r., nr KWT.70.1.38.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez sporządzenie nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy, ani argumentów skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 63e oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) z dnia 13 września 2024 r., znak: SZ.RZT.70.038.2024.CT, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za jej utrzymaniem; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) nie był zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, skutkującego wydaniem decyzji merytorycznej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do sprzeciwu, na okoliczność bezprzedmiotowości twierdzeń organu II instancji, na skutek których organ ten przyjął, że spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, na podstawie art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej sięgającego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że sprzeciw nie zasługiwał w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym, wbrew twierdzeniom spółki, bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w jej ocenie świadczyć o zasadności czy też niezasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy też odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny. Przystępując do oceny następnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprzeciw od decyzji jest środkiem zaskarżenia, służącym jedynie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając całościową kontrolę legalności działania organu administracyjnego. Tym samym za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64e oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) z dnia 13 września 2024 r., znak: SZ.RZT.70.038.2024.CT, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za jej utrzymaniem. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyznał rację organowi odwoławczemu w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 13 września 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że postępowanie wyjaśniającego przeprowadzone przez organu I instancji dotknięte jest brakiem dokonania znacznej części istotnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 757; zwanej dalej: "u.z.z.w."). Powołany przepis stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W tej sytuacji zgodzić się należy z oceną WSA, że " ... Brak wyczerpujących ustaleń organu I instancji w tym zakresie, przy jednoczesnych znacznych brakach w materiale dowodowym, uzasadnia stanowisko organu odwoławczego, że wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, dla których organ odwoławczy musiałby przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w znacznej części, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.". Stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych nie mogły być wyeliminowane samodzielnie przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadach uregulowanych w art. 136 § 1-4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę to, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły ważnych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Podkreślić należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tego powodu NSA akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Ponadto stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie stwierdził, że decyzja organy I instancji wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W związku z powyższym zarzuty zawarte w pkt 2), jak i pkt 3) petitum skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty podniesione w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jakby tego chciał autor skargi kasacyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny, który jest co do zasady sądem prawa, a nie faktu, może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokumenty, z których przeprowadzenia dowodu oczekiwała spółka, ocenił jako wkraczające w sferę oceny merytorycznej decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji dopuszczenie dowodu z wnioskowanych dowodów byłoby sprzeczne z istotą postępowania wynikającego z wniesionego sprzeciwem. Dlatego nie można zasadnie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.