II SA/Wr 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr NRŚ-OR.7534.18.2024.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, które przeszło na gminę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 221 (słownie: dwieście dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako: Wojewoda, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.18.2024.KMa), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej także jako: Starosta, organ pierwszej instancji) z dnia 22 kwietnia 2024 r. (nr 353/2024) ustalającą na rzecz W. W. (dalej: skarżący) odszkodowanie w wysokości 5 510,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb Ś., gminy S., które przeszło na własność Gminy S. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz S., decyzją z dnia 9 października 2019 r. (nr 77/2019), działając na wniosek skarżącego, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (utworzona z połączenia działek o numerach [...] i [...]), w wyniku którego powstała m.in. opisana na wstępie parcela nr [...], przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg publicznych (poszerzenie drogi gminnej, tj. działki nr [...]). Następnie, po bezskutecznie przeprowadzonych z Gminą S. negocjacjach dotyczących uzgodnienia wysokości odszkodowania za utracony grunt, wnioskiem z dnia 20 listopada 2023 r. skarżący wystąpił do Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustalenie rekompensaty na drodze postępowania administracyjnego. Następnie, w trybie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Starosta, decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. (nr 353/2024), ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 5 510,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb Ś., gminy S., które przeszło na własność Gminy S. Utrzymując tę decyzję w mocy, Wojewoda wyjaśnił, że podstawę do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n.), zgodnie z którym, działki wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki takie przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie podziału działka nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną. Z analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ś. dla terenu położonego w południowej części miejscowości (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., dalej: m.p.z.p.), wynika bowiem, że w dniu 9 października 2019 r. przedmiotowa parcela usytuowana była w całości na terenie oznaczonym symbolem [...]KDD1/2 - ulice dojazdowe. Kierując się zatem treścią m.p.z.p., obszar oznaczony jako "KDD", z uwagi na przypisaną klasę, należy uznać za tereny dróg gminnych. Wojewoda zwrócił także uwagę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszym przypadku nie doszło do uzgodnienia wysokości rekompensaty na drodze cywilnoprawnej. Na potrzeby postępowania, jakie toczyło się przed Starostą, został sporządzony operat szacunkowy z dnia 16 stycznia 2024 r., uzupełniony następnie pismem z dnia 8 marca 2024 r., który – zdaniem Wojewody – spełnia najważniejsze wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832, dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny). Organ odwoławczy nie dopatrzył się również błędów rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. Stan nieruchomości na dzień 9 października 2019 r. (zob. pkt 5.1 na stronie 4 oraz art. 130 ust. 1 u.g.n.) biegły opisał zgodnie z jego ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. Uwzględnił przy tym stan prawny przedmiotu wyceny ujęty w księdze wieczystej nr [...], dane ewidencyjne z rejestru gruntów oraz stan zagospodarowania ustalony w oparciu o dokonane przez siebie w dniu 12 stycznia 2024 r. oględziny i wywiad terenowy - działka posiada wąski kształt, zbliżony do prostokątnego i przylega do pasa drogowego nieurządzonej drogi publicznej bez dostępu do sieci uzbrojenia terenu (zob. też historyczną ortofotomapę na portalu mapy.geoportal.gov.pl). Stosownie do treści opinii, jej autor wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z m.p.z.p., tj. drogi publiczne. Kierując się celem wyceny i mając na względzie zapisy planistyczne oraz zasadę korzyści wyrażoną w art. 134 u.g.n., rzeczoznawca przyjął do porównania grupę transakcji gruntami przeznaczonymi i nabywanymi pod drogi publiczne (strona 14). Biegły dokonał szacunków stosując podejście porównawcze, opierające się na założeniu, że wartość przedmiotu wyceny odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Konieczna jest do tego znajomość cen transakcyjnych, a także cech wpływających na ich poziom (§ 4 rozporządzenia w sprawie wyceny). Przyjęta przez biegłą metoda korygowania ceny średniej polega z kolei na zestawieniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Jak wskazał dalej Wojewoda, do analizy biegły wybrał 11 transakcji (o wartościach min. 30,00 zł/m2, maks. 85,34 zł/m2 oraz śr. 55,17 zł/m2) dotyczących gruntów bez części składowych, będących przedmiotem prawa własności i nabywanych przez jednostki samorządu terytorialnego (zob. pismo z dnia 8 marca 2024 r.) na poszerzenie istniejącej lub budowę planowanej drogi publicznej z rynku nieruchomości obejmującego obszar powiatu wrocławskiego. Pominął przy tym umowy dotyczące dróg wewnętrznych oraz udziałów w drogach sprzedawanych w ramach jednej transakcji, np. wraz z działkami budowlanymi (strona 15). Nie stwierdził wpływu upływu czasu na zmianę wartości nieruchomości (strony 16 i 17) i celem lepszego zobrazowania, powołując się na specyfikę rynku drogowego, poszerzył okres jego badania o ponad dwa lata od daty wyceny (strona 16). Z opinii wynika również, że na wartość wszystkich przyjętych do porównania obiektów, nie mają oddziaływania takie czynniki, jak: kształt, powierzchnia i struktura geodezyjna. Finalny rezultat szacunków rzeczoznawca wyłonił przy pomocy ustalonych współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjął bowiem, że wpływ na wartość przedmiotu wyceny miały: lokalizacja (35%), sąsiedztwo i otoczenie (35%), stopień zurbanizowania gruntów przyległych (15%) i potencjał inwestycyjny lokalizacji (15%). Zgodnie z przyjętą w operacie trzystopniową skalą ocen, zastosowaną w powiązaniu z opisem nieruchomości, działce nr [...] zostały przypisane kolejno cechy: bardzo dobra, dobre, niski, średni. Suma współczynników korygujących wyniosła 1,123; mnożąc ją przez wspomnianą już wartość średnią cen gruntów podobnych, tj. 55,17 zł/m2, autor operatu wyliczył, że 1 m2 szacowanej działki będzie odpowiadał kwocie 61,96 zł (strona 19). Ostatecznie wynik wyliczeń wyniósł, w zaokrągleniu, 5 510,00 zł (61,96 zł/m2 x 89 m2) netto (zob. punkt 10.1.2 na stronie 20 oraz § 79 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Odnosząc się do zarzutów odwoławczych, Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu rekompensaty za utraconą działkę należy wziąć pod uwagę taki stan faktyczny i prawny, jaki dotyczył nieruchomości w dacie, w której prawo własności do niej nabyła gmina. Tym samym bez wpływu na proces szacowania jej wartości pozostaje przyjmowanie hipotetycznych założeń, o których mowa w uzasadnieniu odwołania, tzn. m.in. dywagowanie za jaką cenę grunt mógłby zostać sprzedany, gdyby nie doszło do jego podziału. Podkreślił także organ, że w procesie wyceny gruntu pod drogę publiczną, bez znaczenia pozostaje to, za jakie sumy zostały zbyte działki o przeznaczeniu mieszkaniowym, czy też udziały w drodze wewnętrznej. Nawiązując z kolei do argumentu, zgodnie z którym zakres danych ujawnionych przez rzeczoznawcę odnośnie do nieruchomości podobnych uniemożliwia ich identyfikację, a tym samym weryfikację okoliczności zawarcia umowy sprzedaży, Wojewoda wyjaśnił, że organy w ramach prowadzenia postępowań odszkodowawczych analizują szereg operatów dotyczących wyceny nieruchomości drogowych, sporządzanych przez różnych rzeczoznawców majątkowych. Rynek transakcji tego typu gruntami jest ograniczony i opierając się na danych ujawnianych przez biegłych w ekspertyzach, takich jak m.in. data zawarcia umowy sprzedaży, numer aktu notarialnego (który wbrew zastrzeżeniom odwołującego się został w wycenie podany), powierzchnia nieruchomości i obręb, ograny są w stanie dostrzec powtarzalność transakcji drogami publicznymi w opiniach różnych autorów. Wskazał także, że obowiązek podawania przez rzeczoznawców danych dotyczących materiału porównawczego nie wynika wprost z przepisów, lecz został wypracowany w orzecznictwie i ma na celu uwiarygodnienie wykorzystanego źródła informacji, bez jednoczesnego ujawniania danych osobowych, a nie podawanie konkretnych namiarów identyfikacyjnych. Tym samym, w niniejszej sprawie, nie zaistniały wątpliwości odnośnie do spełnienia przez obiekty z Tabeli 2 na stronie 16 operatu warunku podobieństwa (zob. art. 4 pkt 16 u.g.n.), które uzasadniałyby żądanie podania przez biegłego informacji konkretnie identyfikujących przyjęte do porównania pozycje. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podniósł następujące zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez nie dokonanie weryfikacji dowodu i przyjęcie za dowód w sprawie operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. K., a który został sporządzony z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny, w szczególności § 4, § 5, § 6 ust. 2 i § 49 ust. 4; 2) art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, 3) art. 151 ust. 1, art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n.; 4) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez przyjęcie kwoty odszkodowania w wysokości nie spełniającej konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że opisanych przez rzeczoznawcę w operacie transakcji nie można w żaden sposób zweryfikować co do warunków ich zawarcia. W operacie podane są tylko powierzchnie nieruchomości, daty transakcji, numery aktów notarialnych oraz ceny sprzedaży. Nie ma informacji o numerach działek, numerach ksiąg wieczystych, adresów nieruchomości, danych nabywców publicznych ani żadnych innych informacji (poza nazwą miejscowości), które można by zweryfikować i potwierdzić, że transakcje były zawierane na warunkach rynkowych. Nie można również zweryfikować stanu prawnego nieruchomości, a katalog transakcji nieruchomościami mieści się w szerokim zakresie czasowym od 5 sierpnia 2019 r. do 28 kwietnia 2023 r. Ponadto, użyte w piśmie rzeczoznawcy z dnia 8 marca 2024 r. sformułowanie, że przyjęte do analizy transakcje dotyczą nieruchomości położonych zarówno w bardziej, jak i mniej atrakcyjnych lokalizacjach, poddaje w wątpliwość stosowaną metodę wyceny. Rzeczoznawca nie wyjaśnia bowiem przesłanek uznania, że nieruchomości zlokalizowane bardziej lub mniej atrakcyjnie spełniają warunek nieruchomości podobnych. Brak jakichkolwiek informacji o cechach nieruchomości i przyjętych wagach tych cech uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację operatu zarówno przez organy wydające decyzje, jak i przez skarżącego. Zwrócono także uwagę, że rzeczoznawca w żadnym miejscu operatu nie wykazuje w dający się zweryfikować sposób, że ujęte w tabeli "nieruchomości podobne" były przeznaczone pod inwestycje drogowe, a nie jedynie nabyte w takim celu. Jedynie nieruchomość, której przypisano maksymalną cenę transakcyjną jest opisana jako część istniejącej drogi wewnętrznej. Tym samym – w ocenie skarżącego – należy uznać, że operat jest obarczony błędem metodologicznym i zgodnie z § 44 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny należało wyceniać przedmiotową nieruchomość na podstawie wartości gruntów przyległych, chyba że rzeczoznawca wykaże w sposób jednoznaczny, iż porównywalne nieruchomości były nieruchomościami drogowymi, a organy tę informację poddadzą weryfikacji. Skarżący zwrócił uwagę, że nieruchomości przyległe do przedmiotowej nieruchomości drogowej znajdują się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który określa ich przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Wartości tych nieruchomości kształtowały się w roku 2021 na poziomie 220-300 zł/m2, a obecnie oferowane są za ceny w granicach 450 - 600 zł /m2 i ceny te nie różnią się znacząco od cen w takich miejscowościach gminy, jak S., R. czy Ż., tym bardziej, że część obszaru objętego m.p.z.p. została uzbrojona w sieci energetyczną, wodną i kanalizacyjną. W dalszej kolejności skarżący zakwestionował stanowisko rzeczoznawcy wyrażone we wspomnianym wyżej piśmie z dnia 8 marca 2024 r., że transakcja dotycząca sprzedaży udziałów w drodze wewnętrznej, przyległej bezpośrednio do przedmiotowej działki drogowej i powstałej w ramach tego samego procesu podziału, nie mogła być brana pod uwagę z powodu powiązania pomiędzy uczestnikami transakcji. Transakcja ta nie jest objęta ograniczeniami określonymi w § 5 ust. 4 i 5 u.g.n., a ponadto transakcje między podmiotami powiązanymi podlegają szczególnemu nadzorowi realizowanemu przez organy skarbowe na podstawie przepisów ustaw o PIT i CIT, które to przepisy wymagają, aby transakcje takie odbywały się na warunkach rynkowych. W konsekwencji, porównując ceny gruntów przyległych z cenami transakcyjnymi podanymi przez rzeczoznawcę w operacie, można wyciągnąć bezsporny wniosek, że wycena opierająca się na wartościach nieruchomości przyległych różniłaby się o kilkaset procent (wielokrotnie) od wyceny opierającej się na cenach transakcyjnych, co podważa ocenę, że zachowano konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, określoną w art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał jednocześnie, że wbrew uwagom skarżącego, z treści operatu, iż do analizy przyjął nieruchomości drogowe, których publiczne przeznaczenie wynika z dokumentów planistycznych, a nie takie, które bez względu na zapisy w planach miejscowych zostały jedynie nabyte przez jednostki samorządu terytorialnego w celu urządzenia na nich dróg. Na stronie 13 operatu, biegły opisał bowiem rodzaj badanego rynku jako "nieruchomości gruntowe przeznaczone i nabywane pod drogi publiczne". Użyty przez rzeczoznawcę spójnik koniunkcji "i" oznacza, że w zestawieniu znalazły się grunty spełniające łącznie oba wymienione warunki, tzn. ekspert uwzględnił wyłącznie transakcje nieruchomościami jednocześnie przeznaczonymi pod drogi publiczne i nabytymi w celu budowy (poszerzenia) dróg publicznych. Organ argumentował również, że w ramach prowadzonych postępowań odszkodowawczych analizuje szereg operatów szacunkowych i na podstawie takich danych jak numer aktu notarialnego, data transakcji, powierzchnia i położenie nieruchomości, a także ceny jednostkowa i transakcyjna, jest w stanie dostrzec powtarzalność zestawianych pozycji. Niektórzy rzeczoznawcy wskazują w tabelach również symbole obszarów w planach miejscowych, na których usytuowane są przyjmowane do porównania grunty. Ponadto, w przypadku zarzutów kwestionujących konkretne transakcje, organ drugiej instancji pozyskuje odpowiednie dokumenty celem ich weryfikacji. W oparciu o całokształt posiadanej wiedzy Wojewoda nie miał wątpliwości, że wszystkie przyjęte przez R. K. obiekty porównawcze spełniają warunek podobieństwa do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Jednocześnie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w odwołaniu skarżący nie przedstawiał swoich przypuszczeń odnośnie przeznaczenia gruntu o cenie maksymalnej, jako części drogi wewnętrznej, do których organ drugiej instancji mógłby się odnieść. Dlatego też Wojewoda w załączeniu do odpowiedzi na skargę załączył kopie wyciągów z dokumentów, w których jest w posiadaniu i z których wynika, że działka o powierzchni [...] ha, położona w Ś.(1), zgodnie z planem miejscowym, w całości usytuowana jest na obszarze KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2025 r. skarżący podkreślił, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę jest zgodna z § 44 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Istotne jest zatem ustalenie, jakie nieruchomości można uznać za nieruchomości drogowe w rozumieniu tego przepisu. Skarżący ponownie zwrócił uwagę, że na podstawie operatu nie można jednoznacznie stwierdzić, iż przyjęte do porównań nieruchomości są nieruchomościami drogowymi (działkami drogowymi), a nie jedynie działkami nabytymi na cele drogowe. Wojewoda, w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2025 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując dodatkowo, że skarżący nie przedstawił przekonującej argumentacji, z której wynikałoby, iż przyjęte przez biegłego pozycje nie spełniają warunku podobieństwa do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., co skutkowałoby koniecznością pozyskania dodatkowej dokumentacji w celu weryfikacji twierdzeń strony. Tym samym organ odwoławczy nie widział konieczności przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewoda podkreślił, że nie miał wątpliwości, iż wszystkie przyjęte przez biegłego obiekty porównawcze spełniają warunek podobieństwa do przedmiotu wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści powyższych przepisów wynika, że aby skorzystać z odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest wypełnienie hipotez i dyspozycji norm wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Niezbędną przesłanką ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zatem zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może więc powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że Burmistrz S., decyzją z dnia 9 października 2019 r. (nr 77/2019), działając na wniosek skarżącego, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (utworzona z połączenia działek o numerach [...] i [...]), w wyniku którego powstała m.in. działa nr [...] przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg publicznych (poszerzenie drogi gminnej, tj. działki nr [...]). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 14 października 2019 r. W rozpoznawanej sprawie nie jest więc sporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego w trybie administracyjnym. Zostały one szczegółowo omówione w decyzji Wojewody i Sąd nie dostrzegł w tym względzie nieprawidłowości. Sporna natomiast okazała się kwestia wysokość odszkodowania ustalonego w trybie administracyjnym. Skarżący kwestionuje przy tym zarówno metodologię przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na użytek niniejszego postępowania, jak również dokonaną przez Wojewodę ocenę wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu, stanowiącego zresztą podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. –odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym, stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n., który znajdzie w sprawie zastosowanie, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W tym miejscu trzeba również podkreślić, że poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Jak już wskazywano, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zwłaszcza gdy chodzi o treści wywodzone z wiadomości specjalnych, należy do zadań organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To ten niezależny podmiot, a nie organ administracji czy sąd, jest uprawniony do tak szczegółowego badania danych zawartych w opinii, jak chociażby przyjęcie określonych cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej ceny średniej za metr kwadratowy. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21). Odnosząc się w szczególności do zarzutów skargi, Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca, dokonując wyceny, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dla wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zwiera art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W związku z tym rzeczoznawca, przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości, powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości i szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne. Dlatego też konieczne jest opisanie nieruchomości uznanych za podobne w taki sposób, aby możliwe było ich zidentyfikowanie. W innym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 355/18). Należy mieć także na względzie treść § 78 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 79 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 9 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 625/24, analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny (aktualnie § 78 i § 79) prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się utrudniona, czy wręcz niemożliwa. W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Sąd stwierdził ponadto, że brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem w sporządzonym operacie znajduje się jedynie opis cech nieruchomości szacowanej, brak jest jednak wskazania tych cech w odniesieniu do nieruchomości przyjętych jako obiekty porównawcze. Wprawdzie przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia w sprawie wyceny, nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwiających zidentyfikowanie nieruchomości podobnych, lecz w niniejszej sprawie biegły ograniczył się do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie obrębu, w jakim się znajdują, powierzchni, a także ceny transakcyjnej oraz ceny za 1 m2 uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem o stopniu podobieństwa decydują także inne właściwości, w szczególności stan prawny, która to cecha w świetle definicji legalnej "nieruchomości podobnej" stanowi bez wątpienia jeden z istotnych czynników oceny "podobieństwa", jak również cechy nieruchomości. Ponadto, jak już to wyjaśniono, podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 355/18). W kwestionowanym operacie biegły dokonał co prawda analizy rynku nieruchomości drogowym, wskazując na cechy, jakie zazwyczaj nieruchomości te posiadają, jednakże w żądanym miejscu sporządzonego operatu nie dokonał ich przyporządkowania do każdej z nieruchomości porównawczych. Stwierdziła, że do cech rynkowych, które mają wpływ na wartość wycenianych nieruchomości, należy zaliczyć takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, a także stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa oraz potencjał inwestycyjny lokalizacji (s. 15 operatu). W związku z tym należało więc przez pryzmat tych cech dokonać opisu wszystkich porównywanych nieruchomości, co pozwoliłoby natomiast zweryfikować istnienie - bądź nie - wymaganego podobieństwa między nimi a nieruchomością wycenianą. Tymczasem takiego opisu rzeczoznawca dokonał wyłącznie w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, a w ocenie Sądu opis nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych jest zbyt ubogi, aby na jego podstawie móc odpowiednio wnioskować o podobieństwie porównywanych nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że mimo szczególnego znaczenia jakie ustawodawca nadaje opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę i pozycji rzeczoznawcy (osoba zaufania publicznego) w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania nie oznacza to, iż sporządzony w ramach tego postępowania operat szacunkowy nie podlega ocenie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega zatem procesowej ocenie, która musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 504/24). Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane braki, kontrola prawidłowości zastosowanego podejścia porównawczego jest niemożliwa. Prosta analiza treści sporządzonego w sprawie operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności i pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Stworzony przez biegłego zbiór "nieruchomości podobnych" w rzeczywistości jest zbiorem pozornym. Należało zatem zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów § 4 ust. 1, a także § 78 ust. 1 i 2 i § 79 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny, a także , art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku. Z kolei brak przeprowadzenia należytej oceny operatu szacunkowego w wyżej wskazanym zakresie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, a to zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezrozumiała okazała się w tym względzie argumentacja organu odwoławczego o dostrzeżonej powtarzalności pozycji wziętych pod uwagę przez biegłego w procesie wyceny nieruchomości. Jeśli organ posiada z urzędu wiedzę o cechach i przeznaczeniu nieruchomości uznanych za podobne, okoliczności te winien powołać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, opierając się na stosownym materiale dowodowym. W przeciwnym razie twierdzenia o prawidłowości sporządzonego operatu – analizowanego w tym konkretnym aspekcie – stanowią jedynie gołosłowne twierdzenia organu, które uchylają się kontroli Sądu. W dalszej kolejności podkreślić także należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 79/22). Mając na względzie treść sporządzonego operatu, a także wyjaśnienia biegłego dokonane w piśmie z dnia 8 marca 2024 r., w procesie wyceny uwzględnił on wyłącznie nieruchomości drogowe, czyli takie, które w dacie ich nabycia były przeznaczone w planie miejscowym pod drogę publiczną. W tym więc zakresie Sąd podziela stanowisko organów co do braku podstaw do kwestionowania materiału porównawczego. Jednakże wobec wyżej omówionych uchybień, nie stanowiło to wystarczającej okoliczności dla uznania prawidłowości ustaleń poczynionych w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do wyartykułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP, Sąd podkreśla, że słuszne odszkodowanie, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy zasadniczej, nie oznacza odszkodowania ekwiwalentnego, należy bowiem uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje bowiem na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, zaś odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 170/11; 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 587/13; 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1289/16 oraz 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1649/16). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz strony skarżącej kwoty 221 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. Przede wszystkim zaistniała konieczność uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego o prawidłową analizę rynku, bądź sporządzenie nowego operatu, który będzie następnie podlegał ocenie organów zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa.