II SA/Kr 528/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 marca 2025 r., znak: K.RUT.477.2.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 marca 2025 r. znak K.RUT.477.2.2025 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 stycznia 2025 r., znak: KS.ZUT.477.3.2024.AP w sprawie nałożenia na Gminę P. administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na wprowadzeniu w I kwartale 2024 r. ścieków popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody w m. Z. zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] do cieku w wysokości 85,00 PLN (słownie: osiemdziesiąt pięć złotych 00/100). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 2 października 2024 r. znak: KS.ZUT.452.4.2024, Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sandomierzu, zawiadomił podmiot o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.), kontroli gospodarowania wodami w Gminie P. ul. [...], [...] dotyczącej korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych. Kontrolę przeprowadzono w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód przez Gminę w zakresie poboru wód podziemnych i wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zarząd Zlewni w Sandomierzu wystąpił o przygotowanie i przesłanie wyspecyfikowanych w zawiadomieniu dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 4 października 2024 r. W dniu 17 października 2024 r. Gmina P. pismem znak: RK.7021.33.2024 z dnia 17 października 2024 r. przedłożyła wnioskowane dokumenty i informacje. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. znak: KS.ZUT.452.4.2024, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sandomierzu, zawiadomił podmiot, iż z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli w dwóch egzemplarzach, które zostały przekazane użytkownikowi, celem złożenia podpisu przez kontrolowanego albo przez upoważnionego przedstawiciela kontrolowanego. Jednocześnie poinformowano stronę, że może wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Natomiast w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela winien on dokonać adnotacji o tym w protokole kontroli, a odmawiając podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę. W dniu 2 grudnia 2024 r. został zwrócony jeden egzemplarz podpisanego bez uwag przez stronę Protokołu Kontroli Nr KS.ZUT.452.4.2024. Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r., znak: KS.ZUT.4701.1478.OZ.2024.AK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sandomierzu działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ustaliło Gminie P. , jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w formie informacji kwartalnej Nr [...], I kwartał 2024. Opłatę zmienną za okres I kwartału 2024 ustalono w wysokości 17,00 PLN (słownie: siedemnastu złotych 00/100) za zrzut wód popłucznych z płukania filtrów na Stacji Uzdatniania Wody w m. Z. zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] do cieku. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,52 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik zawiesiny ogólnej) i ilości tej substancji (32,13 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik zawiesiny ogólnej została określona w § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023 poz. 2471 z późn. zm.). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik zawiesiny ogólnej, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy- Prawo wodne). Powołana informacja nie została wysłana do Gminy P. gdyż zgodnie z art. 279a ustawy Prawo wodne nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość opłaty ustalona przez Wody Polskie nie przekracza 20 zł. W takim przypadku, podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nie przekazuje się informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne. Pismem z dnia 18 grudnia 2024 r., znak: KS.ZUT.477.3.2024 Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu PGW WP zawiadomił Gminę P. o wszczęciu z urzędu postępowania, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.), w sprawie wymierzenia Gminie P. administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ścieków z wód popłucznych z płukania filtrów na Stacji Uzdatniania Wody w miejscowości Z. do cieku, w okresie I kwartału 2024 r. Informując stronę o prawie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zgłaszania ewentualnych wniosków, uwag i zastrzeżeń. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 24 grudnia 2024 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag. W dniu 9 stycznia 2025 r. Dyrektor ZZ w Sandomierzu PGW WP wydał powołaną na wstępie decyzję, znak: KS.ZUT.477.3.2024.AP, którą podmiot odebrał w dniu 15 stycznia 2025 r. Strona złożyła odwołanie od decyzji pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. W odwołaniu Gmina przedłużający się proces pozyskania niezbędnych dokumentów i pozwolenia wodnoprawnego tłumaczy pandemią koronawiursa i istniejącymi w związku z tym ograniczeniami i długimi terminami załatwiania spraw. Zważywszy na powyższe, kwestia trudności związanych ze stanem pandemii nie usprawiedliwia braku działań strony w latach 2018 - 2019. Pandemia koronawirusa powodowała pewne ograniczenia, także w funkcjonowaniu urzędów państwowych nie jest pierwotną przyczyną zaistniałej sytuacji, ponieważ są nią przecie wszystkim zaniechania Gminy w latach 2018-2019. Zdaniem organu nie sposób jednak przyjąć za stroną, że uruchomiona przez nią procedura uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wnioskiem z dnia 3 stycznia 2019 r. napotkała na tego rodzaju trudności. Nie można zatem się zgodzić ze stroną, że jedną z głównych przyczyn nie pozyskania, aż do chwili obecnej, pozwolenia wodnoprawnego, była trwająca w latach 2020-2022 epidemia COVID 19. Moment pozyskania niezbędnej dokumentacji i złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia lub złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia dotyczył roku 2018, a więc prawie dwa lata przez rozpoczęciem pandemii. Występując o wydanie pozwolenia już po wygaśnięciu poprzedniego tj. po upływie okresu na który było wydane Gmina powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania, tym bardziej z uwagi na niekompletność złożonego wniosku w tym przedmiocie. Gmina jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinna dołożyć wszelkich starań, aby wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowymi i był kompletny, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy. Zastrzeżenia Gminy odnośnie określenia przez organ I instancji krótkiego terminu na usunięcie braków formalnych we wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i brak zgody na jego przedłużenie nie są zasadne. Organ słusznie zauważył, że Gmina jako wnioskodawca nie posiada dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i nie będzie w stanie uzyskać ich we wnioskowanym terminie na uzupełnienie braków formalnych. Organ I instancji podejmuje wszelkie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: RK.7021.18.2019 Gmina P. wnioskując o przedłużenie terminu na usunięcie braków o dwa miesiące. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie jest w posiadaniu materiałów do przedłożenia których został wezwany, a dopiero będzie je pozyskiwał i kompletował. A wnioskowane przedłużenie terminu nie jest dla wnioskodawcy szansą na uzupełnienie braków, a czasem potrzebnym na przygotowanie opracowań, w posiadaniu których powinien być przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. O słuszności prezentowanego przez organ I instancji stanowiska świadczy fakt, że strona do chwili obecnej nie wystąpiła z kolejnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych, pomimo monitów w tej sprawie ze strony organu I instancji. Pismem znak: KR.ZUZ.4.4218.43.2022.AK z dnia 22 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu zwraca uwagę, że podmiot korzystający ze środowiska w zakresie poboru wody podziemnej z ujęcia we wsi Z. gm. P. dla potrzeb wodociągu grupowego "P. oraz odprowadzania wód popłucznych (nadosadowych), pochodzących z płukania filtrów na Stacji Uzdatniania Wody w Ż. do rowu w zlewni Kanału S. winien posiadać ważne pozwolenie wodnoprawne - art. 389 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz.2233) i wezwał podmiot do przedstawienia informacji dot. zakresu uprawnień do korzystania z usług wodnych i podjętych działań. Pismem znak: KR.ZUZ.4.4218.43.2022.AK z dnia 9 grudnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu po raz kolejny zwraca stronie uwagę, że podmiot korzystający ze środowiska w zakresie poboru wody podziemnej z ujęcia we wsi Ż. gm. P. dla potrzeb wodociągu grupowego "P. " oraz odprowadzania wód popłucznych (nadosadowych), pochodzących z płukania filtrów na Stacji Uzdatniania Wody w Ż. do rowu w zlewni Kanału S. winien posiadać ważne pozwolenie wodnoprawne - art. 389 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz.2233), a przedstawione przez Gminę P. w piśmie znak: RK.7021.21.2022 z dnia 29.08.2022 r. wyjaśnienia braku dotychczasowego uregulowania stanu formalno-prawnego, a przede wszystkim braku deklaracji w zakresie podjęcia działań mających na celu uregulowanie w/w stanu prawnego i wzywa podmiot do przedstawienia informacji na jakim etapie postępu działań pozostaje Gmina. Gmina P. od I kwartału 2018 r. przedkłada Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Sandomierzu "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi". W okresie od I kwartału 2019 r. do chwili obecnej w przesłanych oświadczeniach podmiot wykazuje, iż wprowadza do cieku ścieki popłuczne ze Stacji Uzdatniania Wody w Ż. bez pozwolenia wodnoprawnego wskazując ich rodzaj, ilość oraz jakość. Na podstawie powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni w S. w okresie od I kwartału 2019 r. do IV kwartału 2023 r. ustalał w związku wprowadzaniem ścieków popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody w Ż. bez pozwolenia wodnoprawnego opłaty podwyższone zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Gmina P. wnosiła ustalone opłaty podwyższone nie kwestionując ich naliczenia (w tym również w okresie pandemii w latach 2020 -2022, kiedy miały występować według strony przyczyny mające wpływ na przygotowanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne), nie korzystając z art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zapisanego w nim prawa do reklamacji naliczonej opłaty podwyższonej oraz przewidzianej tam ścieżki odwoławczej. Przyjęcie, że Gmina P. świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzysta z usług wodnych, a sposób jej postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego. Na żadnym etapie prowadzonych dotychczas postępowań wyjaśniających, działania podejmowane przez stronę nie wskazują na szybkie uregulowanie przedmiotowej sytuacji i uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli strona nie reaguje na wezwania we wskazanym zakresie i nie dostarcza organowi dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść, to trudno takie działanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i przyjąć, że strona podejmowała wszystkie działania z zachowaniem należytej staranności. Samo zainicjowanie postępowania i składanie niekompletnych oraz niezgodnych ze stanem faktycznym wniosków nie spełnia tych przesłanek. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu nie przedstawia żądanych dokumentów (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r., I SAB/Wa 7/23). Zasada prawdy materialnej zobowiązuje podmiot - użytkownika wód - do współdziałania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony. Strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19). Tymczasem podmiot Gmina P. nie dostarczał informacji o takim charakterze. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Organ odwoławczy nie może zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu odwołania stanowiskiem strony, że nie ustalono przyczyn z powodu których nie doszło do uzyskania na czas przez Gminę P. stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Przyczyną są wieloletnie zaniedbania Gminy zarówno na poziomie inwestycyjnym (wykonanie w roku 2015 r. studni zastępczych S-la i S-5a bez stosownych pozwoleń wodnoprawnych, co następnie skutkowało w związku z koniecznością ich legalizacji, kolejnymi opóźnieniami w procesie pozyskania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych), jak i na poziomie formalno-prawnym tj. wystąpienie o udzielenie pozwolenia na korzystanie z usług wodnych na kolejny okres, dopiero po wygaśnięciu starego pozwolenia oraz nie przygotowanie i nie złożenie wraz z wnioskiem wszystkich wymaganych przepisami prawa załączników. Strona nie przedstawiła również, żadnych dowodów na potwierdzenie swoich wyjaśnień związanych m.in. z problemami w okresie epidemii COVID-19 dotyczącymi pozyskania w tym czasie stosownej dokumentacji. Strona nie korzystała w tym czasie z art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zapisanego w nim prawa do reklamacji naliczonej opłaty podwyższonej oraz przewidzianej tam ścieżki odwoławczej, lecz ustalone przez organ opłaty podwyższone wnosiła na rachunek bankowy PGW WP i to w kwotach zbliżonych do obecnie naliczonych administracyjnych kar pieniężnych. Również działania strony w latach 2019-2024 absolutnie nie były działaniami dobrowolnymi, stanowiły jedynie wykonanie obowiązków zapisanych w przepisach ustawy Prawo wodne. Trudno też zgodzić się ze stroną, że dokonane naruszenie jest zdarzeniem incydentalnym, a działanie Gminy P. nie jest działaniem ciągłym i długotrwałym. Działania strony nie wpisują się w żaden z w/w zakresów powyższej definicji. Nie były dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań. Nie mają małego i ubocznego znaczenia w zaistniałym sporze, ponieważ wiążą się z nieprzestrzeganiem przez stronę istniejącego stanu prawnego do czego jako organ administracji publicznej Gmina jest zobowiązana. Ponieważ stwierdzony stan faktyczny trwa od końca roku 2018 aż do dnia złożenia odwołania przez stronę, nie sposób podważyć ustaleń organu I instancji, iż są to działania ciągłe i długotrwałe. W ocenie organu II instancji ustalony stan faktyczny w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym wskazuje, że żaden z tych warunków nie jest spełniony przez stronę. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 Kpa nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 Kpa. W art. 189d pkt 1 Kpa ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 Kpa) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że organ I instancji nie rozważył prawidłowo na tle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy również przesłanek materialnoprawnych, o których mowa wart. 189f § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Bezspornym w ocenie organu odwoławczego jest fakt, że strona nie zaprzestała naruszenia prawa. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził prawidłowo operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy (zachowanie strony polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 389 pkt 1 w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 1, pkt 2 ustawy Prawo wodne) przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, uzasadniając w sposób dostateczny, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia prawa skarżącego nie była znikoma. W ten sposób w zaskarżonej decyzji zrealizowano obowiązek uwzględnienia w ramach oceny przesłanki znikomości z art. 189f § 1 pkt 1 Kpa skonkretyzowanych i powiązanych ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej okoliczności faktycznych i prawnych, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś - do zakresu i postaci stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych oraz indywidualnych cech przedmiotowych i podmiotowych sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok IMSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23). Należy podkreślić, że strona nie wskazała przekonujących prawnie argumentów, które podważałyby wynik operacji interpretacyjnej organu I instancji w niniejszej sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina P. . W skardze do tut. Sądu zarzuciła, że Organ II instancji nie odniósł się natomiast w żaden sposób do poczynionego w treści odwołania zarzutu dotyczącego stwierdzonej przez organ I instancji braku możliwości miarkowania kary, co w ocenie skarżącej Gminy P. , jest niezgodne z Konstytucją RP. Organ II instancji stanął na stanowisku, że organ administracji wodnej ma de facto w tego typu sprawach jedynie dwie możliwości, albo wymierzyć karę ściśle określoną w art. 472aa ust. 3 pkt 2 ustawy -Prawo wodne, albo od wymiaru kary odstąpić całkowicie nie widząc możliwości zastosowania rozwiązań pośrednich, a więc zastosowania wysokości kary do stopnia zawinienia, co przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego, do stosowania którego zresztą ustawa - Prawo wodne odsyła. Organ II instancji całkowicie pomijając ten zarzut odwołania jedynie ogólnikowo stwierdził, że "nie dopatrzył się istotnych nieprawidłowości w działaniu Dyrektora ZZ w Sandomierzu". Skarżąca Gmina P. konsekwentnie nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji i podtrzymaną w dość lakoniczny sposób przez Dyrektora RZGW w Krakowie - PGW "Wody Polskie", że ustawodawca w sposób sztywny ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, i to w taki sposób, aby organ nie mógł wymierzyć kary niższej, zgodnie z ustawowymi dyrektywami wymiaru kary wskazanymi w treści art. 189d - Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 wydanego na gruncie przepisu art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kara przewidziana w art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma analogiczny charakter ponieważ sztywno określa wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku, analizując również swoje dotychczasowe orzecznictwo, po pierwsze, konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Po drugie, przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Minimalny standard w tym zakresie określiło już orzeczenie z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada). Po trzecie, przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. Po czwarte, prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Po piąte, administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. j Trybunał uznał końcowo, że automatyzm wymierzania kary przewidziany w zaskarżonych przepisach nie pozwala uwzględnić wagi naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Ustawodawca nakazuje stosowanie dolegliwej sankcji bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Zaskarżone przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których doszło do nieterminowego przekazania wskazanego sprawozdania. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że ograniczenia wolności gospodarczej i prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i wobec tego są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189d i f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład; kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Mylą się zatem organy obydwu instancji, twierdząc, że nie można zastosować dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 189d kpa. Wynika to wprost z treści, art. 472c ust. 3 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust 1, art. 472aa ust 1 i art 472b ust 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego. Zarówno postępowanie odwoławcze jak i postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie dotyczącym wymierzenia Gminie P. kary obarczone są istotną wadą powodującą konieczność uchylenia obydwu tychże decyzji, ponieważ w ramach prowadzonego przez te organy postępowania w ogóle nie brano pod uwagę, że wysokość nałożonej kary może być niższa, niż wynika to z przepisu, a jednocześnie nie musi to prowadzić do całkowitego zwolnienia z ciężaru kary, uznając że takie rozwiązanie jest w ogóle pod względem prawnym niemożliwe. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły żadnych rozważań, czy ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają czasem na nałożenie na Gminę P. kary niższej, niż wynikało to z art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, gdzie określono w rzeczywistości górną granicę tej kary, skoro nie widzą możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Mając na uwadze powyższe zatem, ze wskazanych wyżej przyczyn, ze względu na fakt, iż organy obydwu instancji dokonały antykonstytucyjnej wykładni przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, na co pośrednio wskazuje cytowana wyżej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w podobnej sprawie oraz odmówiły zastosowania przepisów działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jeśli skarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087, dalej p.w.). Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 389 pkt 1 p.w. jeśli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl zaś art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega , kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Zgodnie z art. 472aa ust. 2 p.w. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi (art. 472aa ust. 3 pkt 2 p.w.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy co następuje. Poza sporem pozostaje, że Skarżąca aktualnie nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód popłucznych (nadosadowych), pochodzących z płukania filtrów na Stacji Uzdatniania Wody w Ż. do rowu w zlewni Kanału S.. Wiadomo jedynie, że takie pozwolenie posiadała w przeszłości, lecz termin tego pozwolenia został określony na 31 grudnia 2018 r. Informacje niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalono także w oparciu o wyniki kontroli korzystania przez Gminę P. w zakresie poboru wód podziemnych i wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia (k. 4-29 a.a. organu I instancji). Na tej podstawie ustalono, że ilość substancji odprowadzanych do cieku wynosi 32, 13 kg, co przy stawce jednostkowej 0, 52 złotego za 1 kg substancji wprowadzanej ze ściekami do wód daje kwotę 17 złotych opłaty za zrzut wód popłucznych z płukania filtrów. Powyższe ustalono na podstawie rozporządzenia rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023, poz. 2471). Jako, ze administracyjna kara pieniężna wynosi zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 2 500 % tej opłaty, administracyjna kara pieniężna za I kwartał 2024 r. została określona w wysokości 85 złotych. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji rozważały kwestię zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. Zaznaczyć należy przy tym, że brak ich zastosowania, w szczególności brak miarkowania administracyjnej kary pieniężnej stanowią główne zarzuty skargi. Organ I instancji wskazał, że naruszenie podlegające administracyjnej karze pieniężnej w niniejszej sprawie godzi w system mający na celu ochronę środowiska naturalnego i zasobów wodnych. Działanie Gminy P. polegające na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Zaakcentowano, że korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru incydentalnego, lecz długotrwały. Stanowisko to podzielił organ II instancji, który szerzej odniósł się do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko obu organów zasługuje na aprobatę. Oceniając prawidłowość stanowiska organów w zakresie zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. wskazać należy, że warunkiem koniecznym jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. Dla oceny dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przesłanki wagi naruszenia istotny jest charakter dóbr i wartości podlegających ochronie (w tym wypadku ochrona środowiska), konsekwentnie akcentowany w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r.). Prawidłowe jest zatem stanowisko organów akcentujące, że Działanie Gminy P. polegające na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną, do których należy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i uiszczanie opłat za usługę wodną. Poza sporem pozostaje, że tym obowiązkom gmina uchybiła, na marginesie odnotować należy, że nie tylko w I kwartale 2024 r. W przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 189f § 1 pkt 2, zgodnie z którym odstępuje się od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.