III SA/Po 633/20

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej z wysokości [...] zł i nałożył na M. G., prowadzącą działalność gospodarczą – Doradztwo – Pośrednictwo Transportowe "G. " W C. (dalej "strona", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów marki M. wraz z naczepą marki F. , kierowanego przez M. C., wykonującego przewóz w imieniu strony stwierdzono następujące nieprawidłowości : - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1. o czas do mniej niż 30 minut 2. o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: 1. o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny 2. czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin 3. za każdą rozpoczętą godzinę do 2 godzin - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: 1. o czas do 1 godziny 2. o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1. o czas do 1 godziny 2. o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin 3. za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia ustawy o transporcie drogowym i wezwana do złożenia w terminie 7 dni wszechstronnych wyjaśnień. Jednocześnie strona została pouczona o treści przepisów zarówno z zakresu prawa materialnego, jak i procesowego. Do pisma, które wpłynęło do organu dnia [...] lutego 2020 r., skarżąca przedłożyła pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. kierowane przez skarżącą do kierowcy M. C.. Z treści tego pisma wynika, że kierowca został upomniany za naruszanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Za powyższe naruszenia organ I instancji tj. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł, wskazując w uzasadnieniu decyzji opisy naruszeń, jak również przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że winę za stwierdzone naruszenia ponosi wyłącznie kierowca. Wskazała także na możliwość odstąpienia od sankcjonowania w sytuacjach wyjątkowych m.in. z powodu zagrożenia epidemicznego. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ I instancji generalnie prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i ustalił, że miały miejsce, poza jednym przypadkiem, wskazane w protokole kontroli, nieprawidłowości. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego nie doszło do jednego naruszenia przepisów, wskazanego w lp. 6.3.8 Załącznika nr [...] do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym albowiem kierowca dokonywał właściwych wpisów w dniu [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. Organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób szczegółowy opisał stan faktyczny, jak i stan prawny, wskazując w jakiej wysokości nałożono karę pieniężną za poszczególne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ opisał także, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorstwa transportowego za naruszenia przepisów, które były przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem organu to strona odpowiada za stwierdzone naruszenia albowiem ma obowiązek nadzorowania czasu pracy kierowców. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony oraz z akt sprawy postępowania mandatowego. W ocenie strony nie ponosi ona odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia gdyż odpowiedzialność taką ponosi jedynie kierowca zatrzymany do kontroli drogowej. Strona zarzuciła organom administracji publicznej zaniechanie zbadania okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącej w trybie art. 92 b ustawy o transporcie drogowym. W ocenie strony w sprawie zaistniały normatywne przesłanki wskazane w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. Ponadto strona – powołując orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie - wskazała, że kierowca został ukarany mandatem i to on ponosi wyłączną winę za stwierdzone naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga okazała się niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej P.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli judykacyjnej tutejszego Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość procedury prowadzonej na podstawie przepisów k.p.a. oraz zastosowania ustawy o transporcie drogowym przez organy administracji publicznej tj. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również prawidłowość decyzji wydanych przez te organy. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadniczo prawidłowo ustalił, stwierdzone w trakcie kontroli, nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego nie doszło jedynie do naruszenia wskazanego w załączniku Nr [...] lp. 6.3.8. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej powoływanej jako "u.t.d.") albowiem kierowca dokonywał właściwych wpisów w dniu [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. Wobec powyższej okoliczności organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy administracyjnej stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli i ich konsekwencje prawne. Podkreślić należy, że fakt zaistnienia licznych naruszeń nie był kwestionowany przez stronę. Sporne w sprawie administracyjnej było natomiast to, czy strona powinna w niniejszej sprawie ponosić odpowiedzialność prawną za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia przepisów prawa o transporcie drogowym z uwagi na przesłanki wyłączające odpowiedzialność. WSA stwierdza, że skarżąca, z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej tj. międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy, posiada normatywny obowiązek nadzorowania m.in. czasu pracy kierowców. Stwierdzone i opisane przez organ odwoławczy naruszenia prawa o transporcie drogowym są prawidłowe. Organ ten dokonał w zakresie każdego z naruszeń prawidłowej analizy zarówno stanu faktycznego, jak również w sposób prawidłowy zastosował znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawne, przyporządkowując do każdego zdarzenia określony punkt wskazany w załączniku nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. Z przepisów art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji, wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty [...]złotych (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Na podstawie art. 4 ust. 22 ustawy o transporcie drogowym użyte w ustawie określenia oznaczają obowiązki lub warunki przewozu drogowego, a więc obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym jak również innych ustaw oraz z aktów prawa unijnego (w tym rozporządzeń wykonawczych do TFUE). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr [...] do ustawy (art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.). Naruszenia jakie miały miejsce w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo zakwalifikował, jak już wyżej zostało wskazane, zgodnie z treścią załącznika nr [...] do ustawy. WSA stwierdza, że organ nie naruszył także art. 92 b u.t.d. Zgodnie z art. 92 b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu strona nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców powyższych przepisów. Zdaniem WSA organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie występowały przesłanki ezgoneracyjne, o których mowa w art. 92c ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2), lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania art. 92c ustawy. Regulacja prawna wyrażona w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, bo ten przepis ma znaczenie w sprawie, odnosi się do sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wskazać należy również na treść art. 10 ust. 3 rozporządzenia [...], który stanowi, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną przedsiębiorstwa transportowego. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Na przedsiębiorcę nałożony został więc obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Skarżącej nie może tym samym zwolnić z odpowiedzialności brak bezpośredniego wpływu na kierowcę w trakcie wykonywania przewozu czy też upomnienie kierowcy. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można uznać za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy brak możliwości kontroli kierowcy w czasie, gdy wykonuje transport drogowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10, LEX nr 55952790). Należy także podnieść, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania dowodów uzasadniających przyjęcie, że sprawuje stały nadzór nad kierowcami, podejmując wszelkie kroki w celu zapewnienia wykonywania zadań przewozowych z poszanowaniem przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, ani dowodów na poparcie swoich twierdzeń, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona skarżąca nie mogła przewidzieć. Z perspektywy proceduralnej WSA wskazuje, że organy prowadziły postępowanie zgodnie zarówno z zasadami ogólnymi (m.in. art. 6, art. 7 k.p.a.), jak i zasadami dowodowymi (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto zaskarżona decyzja spełnia wymagania wskazane w art. 107 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w wyżej wymienionym przepisie elementy obligatoryjne decyzji administracyjnej. Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze tj. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz z "akt sprawy mandatowej" WSA wskazuje, że wnioski te są niezasadne. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek (por. B. Dauter, Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2016). Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05). WSA stwierdza, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie wnosiła o przeprowadzenie ww. dowodów. Ponadto na etapie postępowania sądowego istnieje, jak to już wyżej zostało wskazane, możliwość przeprowadzenia jedynie dowodu z dokumentu. Brak jest podstaw normatywnych by przeprowadzić dowód z przesłuchania strony. Natomiast w zakresie procedury dotyczącej mandatu karnego nałożonego na kierowcę wskazać należy, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie administracyjnej nie wynika nałożenie na kierowcę mandatu karnego za stwierdzone naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.