III FZ 372/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dominik Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia P. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt I SO/Go1/25 w przedmiocie wymierzenie grzywny w sprawie z wniosku P. C. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt I SO/Go1/25 w sprawie wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy G. za nieprzekazanie skargi z 16 grudnia 2024 r. w ustawowym terminie postanowił oddalić wniosek. Pismem z dnia 25 marca 2025 r. P. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy G. za nieprzekazanie skargi na czynności materialno-techniczne, naruszające prawo materialne w zakresie naliczania odsetek za zwłokę od podatku od nieruchomości oraz wystawienia upomnienia w ustawowym terminie. W ocenie Sądu I instancji upomnienia wystawione przez Wójta Gminy G. jak i wysokość naliczonych w nich odsetek za zwłokę nie spełniają kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na czynności materialno-techniczne, której organ nie przekazał w terminie, automatycznie wyklucza możliwość wymierzenia grzywny. Jednocześnie skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, wymierzenie wójtowi gminy G. grzywny w odpowiedniej wysokości za rażące naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów wpisu od zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ale muszą mieć charakter władczy, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy stwierdzić, że upomnienie, nie jest tego rodzaju aktem, w którym organ mógłby podjąć merytoryczną polemikę z argumentami skarżącego. Upomnienie informuje o zaległości i wzywa do jej uregulowania. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia upomnienia jako takiego. Doręczenie upomnienia nie otwiera możliwości "wymiany stanowisk prawnych". Otworzyło ją wszczęcie postępowania egzekucyjnego - poprzez możliwość wniesienia zarzutów (por. wyrok NSA z 26 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1442/24; publik. CBOSA). Upomnienie jest więc elementem procedury egzekucyjnej, poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej sensu stricto. Nie przybiera ono formy postanowienia, ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązku ciążącym na zobowiązanym oraz o skutkach niewywiązania się z tego obowiązku w zakreślonym terminie. Upomnienie to wyłącznie czynność wierzyciela, poprzedzająca postępowanie egzekucyjne. Skoro upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym ani innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 ustawy p.p.s.a. to nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 3371/15; publik. CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, iż właściwość sądu administracyjnego w sprawach upomnień oraz w zakresie informacji o naliczaniu odsetek za zwłokę od podatku od nieruchomości jest elementem decydującym o wymierzeniu grzywny. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ww. obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. W świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wskazać należy, iż analogiczne zagadnienie było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OZ 293/24, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi, a nie czy jest ona dopuszczalna (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OZ 390/25; publik. CBOSA). Wskazać należy na uchwałę NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23 w myśl której: "Dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna." W treści uchwały wskazano, iż orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy. Sąd, podejmując takie rozstrzygnięcie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, w tym również czy skarga z oczywistych przyczyn była niedopuszczalna. Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Ponownie, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 55 § 1 p.p.s.a. i na podstawie tej oceny wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. W związku z zawartym w zażaleniu wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należało, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.