III OZ 390/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I SO/Wa 3/25 w sprawie z wniosku M.H. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. I SO/Wa 11/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] grzywny za nieprzekazanie akt, podkreślając m.in., że skoro skarga na bezczynność Prokuratora nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, to również wniosek o wymierzenie grzywny w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") jest niedopuszczalny. Na powyższe postanowienie wnioskodawczyni wniosła zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. III OZ 293/24, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. NSA wskazał, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Według NSA, okoliczność ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., a sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Takie stanowisko zostało potwierdzone w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. III OPS 1/23. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 9/24, oddalił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, podkreślając m.in., że wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od dokonania oceny, czy grzywna spełni swoje funkcje. W ocenie Sądu, do wymierzenia organowi grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny. Ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niezrealizowania obowiązku przekazania przez Prokuratora w terminie 30 dni wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, skargi skarżącej z dnia 20 czerwca 2023 r. "na bezczynność organu". Jako powód nieprzekazania skargi i akt postępowania Prokurator tłumaczył m.in. niewskazaniem przez skarżącą sygnatury sprawy i pozostawieniem jej bez dalszego biegu. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny za to, że organ nie przekazał do sądu skargi skarżącej wniesionej na bezczynność Prokuratora w sytuacji, gdy skarżąca na jednoznaczne, prawidłowo doręczone wezwanie nie wskazała konkretnie jakiej sprawy to dotyczy, nie podała sygnatury sprawy, nie jest zasadne. Prokurator miał uzasadnione podstawy by sądzić (na podstawie treści złożonej skargi), że skarga na bezczynność jest zażaleniem złożonym w trybie przepisów k.p.k. (art. 306 § 3 k.p.k.). Ponadto, w orzecznictwie sądów (przed podjęciem uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów co nastąpiło w dniu 16 kwietnia 2024 r.) istniało rozbieżne stanowisko sądów co do tego czy dopuszczalny jest w ogóle wniosek o wymierzenie grzywny organowi, w sytuacji gdy skarga do tego sądu jest niedopuszczalna. Okoliczność, że kwestia ta została rozstrzygnięta i przesądzona dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny, stanowi dodatkowy argument za nieuwzględnieniem wniosku. WSA w Warszawie podkreślił, że czym innym jest uznanie prokuratora za organ administracji, np. w sytuacji gdy działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a czym innym jest działalność prokuratora jako organu ścigania, tj. organu, który w żadnej mierze nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym ostatnim kontekście przekazanie sądowi administracyjnemu akt z postępowania przygotowawczego w sprawie karnej nie znajduje podstaw normatywnych i nie miało dotychczas odzwierciedlenia w praktyce. Podobnie nie ma podstaw prawnych do żądania przekazywania sądowi administracyjnemu akt przez sądy powszechne czy to w sprawach karnych czy to w sprawach cywilnych. Nie ma więc podstaw do ukarania Prokuratora grzywną w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., tym bardziej w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazała nawet sygnatury akt sprawy. Na powyższe postanowienie wnioskodawczyni wniosła zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. III OZ 43/25, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), które zostało wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 16 lipca 2024 r., III OZ 293/24. WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę dokonał nieuzasadnionej oceny wniesionej skargi (której nota bene organ nie przekazał) w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "w sytuacji, gdy skarżąca na jednoznaczne, prawidłowo doręczone wezwanie nie wskazała konkretnie jakiej sprawy to dotyczy, nie podała sygnatury sprawy (...). Prokurator miał uzasadnione podstawy by sądzić (na podstawie treści złożonej skargi), że skarga na bezczynność jest zażaleniem złożonym w trybie przepisów k.p.k. (art. 306 § 3 k.p.k.)". Podnieść ponownie należy, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Wyłącznie sąd administracyjny dokonuje oceny, czy wniesiona do niego skarga jest dopuszczalna, oceny tej jednak dokonuje sąd dopiero po przekazaniu mu skargi. Prokurator nie był uprawniony do wzywania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi, a nie czy jest ona dopuszczalna. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I SO/Wa 3/25: w punkcie pierwszym – wymierzył Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; w punkcie drugim – zasądził od Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na rzecz wnioskodawcy M.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, podkreślając m.in., że miało miejsce niezastosowanie się organu do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga wnioskodawczyni na bezczynność organu, została wniesiona do organu w dniu 20 czerwca 2023 r. W piśmie z 4 września 2023 r. Prokurator poinformował, że nadesłaną przez skarżącą skargę na bezczynność organu w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych – pozostawił bez rozpoznania. Należy zauważyć, że w załącznikach do pisma wnioskodawczyni z 13 lipca 2023 r. znajduje się wydruk skargi wraz z potwierdzeniem kancelaryjnym organu (k. 20) z treści której wynika, że została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej [...] w [...]. Prokurator oryginału tej skargi nie przekazał do dnia dzisiejszego, pomimo iż był dwukrotnie wzywany zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału I do jej nadesłania. Uznać zatem należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 55 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, w której organ błędnie uznał, że skarga skarżącej skierowana jest do niego. Przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 55 § 1 w zw. z 54 § 2 p.p.s.a., poprzez wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...], bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a więc przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ww. obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie dwukrotnie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wydanego wcześniej w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. III OZ 293/24, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Okoliczność ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., a sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Natomiast w uzasadnieniu wydanego później w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. III OZ 43/25, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi, a nie czy jest ona dopuszczalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Prokuratorowi w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 500 zł jest prawidłowe. W sytuacji, gdy skarga wnioskodawczyni, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie została przekazana do WSA w Warszawie, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Prokuratora podniesiona w zażaleniu. Wbrew twierdzeniu organu, treść pisma wnioskodawczyni z 20 czerwca 2023 r. pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż jest to skarga na bezczynność organu skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd I instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 500 zł. Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.