II SAB/Go 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. P.M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek nieudostępnienia informacji objętych zakresem wniosku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1.) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2.) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. wglądu do/kopii z dokumentacji drogi kamiennej (relacji [...]–[...] na działce nr [...], która została rozebrana z początkiem 2024r. w szczególności: kartę obiektu - drogi, ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi), 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2025 r. złożył do organu wniosek następującej treści: "w związku z toczącym się postępowaniem (nr [...] z dnia [...].08.2024 r w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz PM. za prawo własności nieruchomości nr: [...] oraz nr: [...] położonych w obrębie [...]) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej (zgodnie z zapisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) - w zakresie dokumentacji drogi kamiennej (relacji [...] – [...] na działce nr [...], która została rozebrana z początkiem 2024 r. W szczególności proszę m.in. o: kartę obiektu (drogi), ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi)". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał: "proszę o bezzwłoczne udostępnienie (w siedzibie Urzędu Gminy [...]) lub przekazanie kopii (za pomocą operatora pocztowego) przedmiotowych dokumentów "za potwierdzeniem odbioru" z adnotacją urzędu wykonaną na kopii dokumentów "stwierdzam zgodność z oryginałem" lub dostarczeniem za pomocą poczty elektronicznej e-mail". Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwrócił. W związku z tym, w ocenie skarżącego, organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz stwierdzenie, że nie dopuścił się bezczynności, w tym, że wobec treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielonej odpowiedzi, że nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2025 r. udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...].03.2025 r., nr [...]. Skarżący uzyskał zatem pełną informację i odpowiedź na skierowany wniosek, który nie został uznany za informację publiczną, ponieważ poprzednia korespondencja zabezpieczyła potrzeby informacyjne skarżącego. Organ wskazał ponadto, że dokumentem odniesienia, na który powołuje się w kolejnej korespondencji ze skarżącym jest pismo z dnia [...].01.2025 r. nr [...], które stanowi odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. Jednocześnie organ poinformował, że obecnie Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi postępowanie z art. 270 kk o sfałszowanie dokumentów, które odnoszą się do przedmiotowej sprawy. W ocenie organu podkreślenia także wymaga, że skarżący kierował do organu wnioski o udzielenie mu informacji i udostępnienie dokumentacji, które miały służyć w jego własnej sprawie prowadzonej przez Starostę [...]. Celem natomiast u.d.i.p. nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych ukazuje, że potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, zdaniem sądów, o "nadużywaniu" prawa do informacji. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osób składających wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawców pismem. Skarżący natomiast był przez organ informowany o właściwym podmiocie prowadzącym sprawę i posiadającym wszelką oczekiwaną przez niego dokumentację. W takim stanie faktycznym w ocenie organu nie ma podstaw do formułowania jakichkolwiek zarzutów, w szczególności nie ma podstaw do formułowania zarzutu braku udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz naruszenia praw skarżącego wynikających z Konstytucji RP czy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a skarga winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niewątpliwie na dzień orzekania zabrakło. Wskazać bowiem należy, że we wniosku z dnia [...] marca 2025 r., skarżący w odróżnieniu od pisma z dnia [...] stycznia 2025 r., jako podstawę swojego żądania - udostępnienia dokumentacji drogi kamiennej, relacji [...] – [...] na działce nr [...], która została rozebrana z początkiem 2024 r., w szczególności karty obiektu (drogi), ewidencji drogi, protokołów z wykonywanych przeglądów, pomiarów drogi), powołał przepisy u.d.i.p. Wniosek skarżącego powinien być zatem załatwiony w oparciu o przepisy tej ustawy, tym bardziej, że zarówno treść pisma organu z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] (będącego odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r.), jak i pisma organu z dnia [...] marca 2025 r., nr [...] (w którym to piśmie organ "informuje, iż udzielał już informacji we wnioskowanej przez Pana sprawie...", tj. w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r.) potwierdza, że nie stanowią one prawidłowego załatwienia wniosku, złożonego z powołaniem się na przepisy u.d.i.p. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że do dnia orzekania organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2025 r., zatem w punkcie I. wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezczynność organu, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Dlatego też Sąd w punkcie II. wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.