II OSK 1701/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 518/23 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 518/23, oddalił skargę T. M. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 29 lipca 2022 r. Wojewoda Wielkopolski, rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 kwietnia 2020 r., znak[...], wydał decyzję nr [...], która zakończyła postępowanie administracyjne w ramach realizacji inwestycji drogowej. Wśród adresatów decyzji z 2022 r. był wnioskodawca. Decyzja z 2022 r. stała się przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Po 619/22. W tej sprawie zapadł wyrok w dniu 27 marca 2024 r., w którym oddalono skargę. Wyrok jest nieprawomocny. Dnia 23 marca 2023 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek T. M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 2020 r. We wniosku wskazano, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 15 marca 2023 r. Z powodu siły wyższej wnioskodawca uchybił terminowi, stąd jego wniosek. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że wnioskodawca był zwolniony od pracy z powodu choroby w dniach 14-20.03.2023 r. Do wniosku dołączono także wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2020 r. Prezydent przekazał wniosek do Wojewody. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu żądania, tj. czy wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta, czy wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody, czy wniosek dotyczy zatwierdzonej organizacji ruchu, albo jest innym wnioskiem. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody, wnioskodawca podniósł, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Wnioskodawca uważa, że nie brał udziału w sprawie bez swojej winy. Nigdy nie doręczono jemu podstawowych pism, nawet jeśli sprawa jest regulowana ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa). Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...], Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2022 r. (decyzją Wojewody) i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że od decyzji z 2020 r., wydanej przez Prezydenta, wniesiono odwołania. Te zostały rozpatrzone i Wojewoda wydał decyzję z 2022 r. W związku z wnioskiem o wznowienie postępowania, prowadzenie wywołanego postępowania należy do Wojewody, jako organu orzekającego w ostatniej instancji (art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wojewoda podniósł także, że w przepisach specustawy drogowej mowa jest o dwóch kategoriach stron postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Części z tych stron, tak jak skarżącemu, doręczane się wszelkie dokumenty w drodze publicznych obwieszczeń. Dotyczy to chociażby zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy wydania decyzji administracyjnej. Idąc tym tokiem myślenia, Wojewoda skonstatował, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu poprzez publiczne ogłoszenie w dniu 28 maja 2020 r. Decyzja z 2022 r. (wydana przez Wojewodę) została podobnie doręczona skarżącemu poprzez publiczne obwieszczenie w dniu 19 sierpnia 2022 r. Ponadto skarżącemu doręczono kopię obwieszczenia przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2022 r., z którego wynika, kiedy została wydana decyzja z 2022 r. Podanie wnioskodawcy, datowane na dzień 21 marca 2023 r. wpłynęło ponad siedem miesięcy od dnia zawiadomienia wnioskodawcy o wydaniu kwestionowanej decyzji. Skarżący uważa, że o wydanej decyzji przez Prezydenta, dowiedział się w dniu 15 lutego 2023 r. Nawet gdyby przyjąć najkorzystniejsze rozwiązanie dla skarżącego, jego wniosek został wniesiony po upływie miesiąca od momentu zapoznania się z decyzją. Podanie wnioskodawcy wpłynęło do Urzędu Miasta Poznania w dniu 23 marca 2023 r., a nadano je na poczcie dwa dni wcześniej. Upływ miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest zatem niekwestionowany. Wnioskodawca sporządził swój wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po upływie miesięcznego terminu. Nie sposób stwierdzić, zdaniem Wojewody, że wniosek skarżącego odpowiada wymogom z art. 58 § 2 k.p.a. Skargą T. M. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 58 § 1 i 2 k.p.a.; art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.; art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.; art. 11 ust. 5 specustawy drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący podtrzymał swoje twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody z 2022 r. stała się ostateczna, ponieważ zapadła w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Teoretycznie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, ponieważ zastosowanie tej nadzwyczajnej formy jest dopuszczalne, gdy zapadła decyzja jest ostateczna (zob. wprowadzenie do wyliczenia art. 145 § 1 k.p.a.). Skarżący uważa, że został pominięty w postępowaniu rozpoznawczym i odwoławczym, a w konsekwencji tego, o wydanej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 15 lutego 2023 r. Sąd nie akceptuje takiego stanowiska skarżącego, a jednocześnie przychyla się do poglądu organu II instancji. Zdaniem Sądu należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, który wskazuje na procedurę doręczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, z uwagi na potrzebę uproszczenia procedury inwestycyjnej, że obieg korespondencji, nawet tak istotnej jak decyzja administracyjna, podlega złagodzeniu względem wymogów znanych z k.p.a. Decyzja administracyjna w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej jest doręczana (w tradycyjny sposób) tylko inwestorowi, natomiast pozostałe strony, choćby to byli właściciele działek objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, są zawiadamiane o fakcie wydanej decyzji. Zawiadomienie następuje w dwojaki sposób, aby mimo uproszczonej procedury, zapewnić stronom możliwość zapoznania się z decyzją administracyjną i ewentualnie wniesienia odwołania. Po pierwsze, starosta publikuje stosowne obwieszczenie w starostwie powiatowym, właściwym urzędzie gminy, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej i w lokalnej prasie. Z tym właśnie obwieszczeniem wiąże się skutek doręczenia. Po drugie, każda strona, inna niż inwestor, jest osobno zawiadamiana o fakcie wydania decyzji administracyjnej w stosownym piśmie. Dalej Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że decyzja z 2020 r. (wydana przez Prezydenta) została obwieszczona w Urzędzie Miasta Poznania, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, a fakt wydania decyzji z 2020 r. został opublikowany w [...], w dodatku [...]. Osobne pismo informujące o wydaniu decyzji przez Prezydenta zostało wystosowane m.in. do skarżącego. Niemożliwym jest zatem, aby skarżący nie wiedział o wydaniu decyzji z 2020 r. Fakt wydania decyzji z 2022 r. (decyzja Wojewody), również jest znany skarżącemu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu Miasta Poznania z prośbą o opublikowanie obwieszczenia informującego o wydaniu decyzji z 2022 r. Obwieszczenie udostępniono także w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu. Obwieszczenie zostało opublikowane także w [...] w dniu 5 sierpnia 2022 r. Wojewoda wystosował także do skarżącego pismo, zgodnie z rozdzielnikiem, które miało uczynić zadość obowiązkowi z art. 11f ust. 3 specustawy. Pismo to zostało oznaczone w zbiorze zwrotnych potwierdzeń obiorów, liczonych w setkach, w następujący sposób: "Rodzaj pisma: [...], nr pisma: [...], z dnia: 02-08-2022". Nie budzi zdaniem Sądu najmniejszych wątpliwości, że w tej korespondencji Wojewoda zawiadomił skarżącego o fakcie wydania decyzji z 2022 r. Korespondencja ta została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 17 sierpnia 2022 r. Dorosłym domownikiem była A. S. Sąd nie miał więc najmniejszej wątpliwości, że skarżący wiedział o fakcie wydania decyzji przez Prezydenta, a później przez Wojewodę. Materiał dowodowy, który został nadesłany Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, jasno wskazuje na to, że skarżący miał pełną wiedzę o wydanych decyzjach. Pomimo wiedzy o wydanej decyzji Prezydenta, skarżący nie złożył odwołania. Pomimo wiedzy o wydanej decyzji Wojewody, skarżący nie złożył skargi do tut. Sądu. Skarżący pozbawił się możliwości zakwestionowania decyzji ostatecznej, bowiem nie wziął udziału w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, ani nie skorzystał z szansy i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Trudno jest zatem w ocenie Sądu skonstatować, że po stronie skarżącego istnieje brak winy w zakresie uchybienia terminowi, który uprawniałby go do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Okoliczności doręczenia korespondencji zgodnie z procedurą wynikającą ze specustawy drogowej oraz braku wiedzy czy świadomości strony o fakcie doręczenia i takiej formie doręczenia korespondencji nie można kwalifikować jako zdarzeń mających uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego na zasadzie publicznego obwieszczenia. Nie jest zatem prawdą, że skarżący dowiedział się o decyzji z 2022 r. w dniu 15 lutego 2023 r. Nastąpiło to najpóźniej w sierpniu 2022r., kiedy upłynął termin wskazany w obwieszczeniu o wydaniu decyzji z 2022 r. Co więcej, skarżący miał szansę zapoznać się z korespondencją informującą o fakcie wydania decyzji z 2022 r. odebraną przez dorosłego domownika skarżącego. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej osobom będącym dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę treść art. 16 § 1 k.p.a., decyzja z 2022 r. (wydana przez Wojewodę) z momentem jej wydania stała się ostateczna. Od tego momentu możliwe było złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż spełniła się hipoteza normy prawnej wskazana we wprowadzeniu do wyliczenia w art. 145 § 1 k.p.a. – zaistnienie decyzji ostatecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W przepisie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), stanowiącym uregulowanie lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca wprowadził instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W przypadku tych podmiotów, którym przepis specustawy drogowej nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej." (wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2389/14). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że od momentu doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji administracyjnej otwiera się termin do wniesienia odwołania, to z całą pewnością należy przyjąć, że taki podmiot prawa ma świadomość i wiedzę o wydanej decyzji. Nie da się zatem stwierdzić, że wiadomość o wydanej decyzji została powzięta w późniejszym terminie. Wojewoda trafnie zdaniem Sądu podniósł, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji strona nie wiedziała. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2022 r. niewątpliwie minął. Skarżący dowiedział się o wydaniu tej decyzji w sierpniu 2022 r. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego upłynął we wrześniu 2022 r. Skarżący ponosi zdaniem Sądu winę w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wiedząc o wydaniu decyzji z 2022 r. pozostał całkowicie bierny w zakresie działalności procesowej, tj. nie wniósł skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, a także nie złożył wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód, aby złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący nie złożył wniosku po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Fakt chorowania w okresie 14-20.03.2023 nie ma żadnego związku ze sprawą, ponieważ skarżący wiedział o wydaniu decyzji z 2022 r. już w sierpniu 2022 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził ich niezasadność. Wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący wiedział o wydanej decyzji z 2022 r. Od dnia 5 sierpnia 2022 r. należało liczyć miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Bierność skarżącego w zakresie składania środków odwoławczych, czy to w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, czy jeszcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym świadczy, że nie zaistniała żadna obiektywna przeszkoda w podejmowaniu przez skarżącego aktywności procesowej. Tylko kumulatywne spełnienie przesłanek wskazanych w art. 58 k.p.a. daje podstawę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Skarżący nie spełnił ich wszystkich, co przesądza o konieczności odmówienia przywrócenia terminu. Niezasadny był też w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Powyżej wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd kasacyjny wyjaśnił, iż z momentem doręczenia (tu: ogłoszenia) decyzji powstaje podstawa do wykazania aktywności procesowej, tj. złożenia właściwego środka odwoławczego albo inicjującego postępowanie przed sądem administracyjnym (II OSK 2389/14). Skoro nie dochowano tego terminu, ani nie uprawdopodobniono braku winy w zakresie uchybienia terminu (bierna postawa skarżącego), to nie ma podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. Naturalną konsekwencją tego jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia tego postępowania (pkt II sentencji zaskarżonego postanowienia). Zdaniem Sądu również zarzut naruszenia art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. jest niezasadny. Skarżący przyjmuje błędny punkt odniesienia w czasie. Termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg z dniem 5 sierpnia 2022 r., ponieważ tego dnia skarżący dowiedział się o decyzji z 2022 r. z treści obwieszczenia. Faktyczne zaznajomienie się z tą decyzją w lutym 2023 r. nie może wywołać korzystnego dla skarżącego skutku. Choroba w dniach 14-20.03.2023 nie może mieć żadnego związku ze sprawą. Nie było zatem podstaw do weryfikowania tego, jak miało się zwolnienie lekarskie do sprawy. Błędne jest też mniemanie skarżącego, że Wojewoda naruszył art. 11 ust. 5 specustawy. Powołany przepis dotyczy procedury zawiadamiania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero art. 11f ust. 3 reguluje zagadnienie doręczenia decyzji administracyjnej. Ustawodawca czyni to dwutorowo – egzemplarz decyzji doręcza się inwestorowi, natomiast pozostałym stronom doręczenia się zawiadomienie o wydaniu decyzji, a także obwieszcza się o wydaniu tej decyzji. Wbrew temu co twierdzi skarżący, organy obydwóch instancji dochowały obowiązku z art. 11f ust. 3 specustawy. Przepis art. 11 ust. 5 odnosi się z kolei do kwestii związanych z doręczaniem korespondencji procesowej, jednakże dla doręczeń decyzji, zastosowanie znajduje art. 11f ust. 3. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną T. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął się od dnia 5 sierpnia 2022 r., czyli publikacji obwieszczenia o wydaniu decyzji, podczas gdy rozpoczął on bieg dopiero 15 lutego 2023 r., ponieważ ustawa uzależnia skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4, tzn. od momentu, w którym strona faktycznie dowiedziała się o decyzji, a w związku z tym błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy skarżący wniósł przedmiotową prośbę w terminie, tzn. w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; 2. art. 11f § 1 ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że skutek w postaci doręczenia następuje w rezultacie publikacji stosownego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej, podczas gdy skutek ten ustawa wiąże z odebraniem stosownego zawiadomienia przez stronę inną niż inwestor; 3. art. 43 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. w zw. z art. 11f § 1 ust. 3 specustawy drogowej w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż doręczenie zastępcze dokonane przez organ do rąk A. S. było skuteczne, podczas gdy A. S. nie jest dorosłym domownikiem T. M. w rozumieniu art. 43 k.p.a. lecz jego pracowniczką, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ dokonał prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia wniosku i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 29 lipca 2022 r. w przedmiocie zgodny na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na względzie przypomnieć należy, że problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy tego postępowania - wstępny, zainicjowany wnioskiem o wznowienie oraz etap następujący po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. We wstępnym etapie organ bada, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania stanowi bowiem konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego i nie jest poprzedzone merytorycznym badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ma miejsce później (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2564/98). Także odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 k.p.a., i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12). Wydanie przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uzasadnia więc ustalenie, że podanie o wznowienie nie zostało oparte na przesłankach przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., bądź nie został dotrzymany termin do jego wniesienia określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 150 i art. 151 k.p.a. Przy czym, jak już zostało to wskazane, badanie istnienia merytorycznych przyczyn wznowienia może nastąpić dopiero we wznowionym postępowaniu, a wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. W etapie po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ może się bowiem wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, zatem wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie jego wznowienia są nieuprawnione. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna więc postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a zatem wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na etapie postępowania wstępnego organ bada m. in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem termu. Stosownie bowiem do treści art. 148 k.p.a. podanie należy złożyć w ciągu miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, chyba że chodzi o sytuację z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jednocześnie zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Wiedza o wydaniu decyzji w postępowaniu toczącym się bez udziału strony nie musi ponadto mieć charakteru "urzędowego", tj. pochodzić od organu administracji. Z analizy wniosku T. M. o wznowienie postępowania wynika, że jako podstawę wznowienia postępowania podał on, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Oznacza to, że wniosek został oparty o ustawową podstawę wznowienia postępowania unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącego - należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym skarżący został w odpowiednim trybie powiadomiony o wydaniu decyzji zarówno Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 kwietnia 2020 r., znak: [...], jak i Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...]. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że ww. decyzje wydane zostały w postępowaniu uregulowanym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa). Wydanie w oparciu o przepisy ww. ustawy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obliguje organ właściwy do jej wydania, czyli odpowiednio wojewodę lub starostę, do poinformowania stron postępowania o wydaniu zezwolenia. Ze względu na wielość stron postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jednocześnie w celu uproszczenia i przyśpieszenia postępowania, ustawodawca wyodrębnił dwie kategorie stron postępowania, odmiennie kształtując wymagania w kwestii formy zawiadamiania ich o wydaniu takiej decyzji (doręczenia decyzji). Ustawa wyraźnie rozróżnia wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę (zarządcę drogi) specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" (do których należy zaliczyć T. M.) jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. - uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16. Podniesiony zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 11f § 1 ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym, o którym mowa w przywołanym przepisie, był przywołany powyżej art. 11f ust. 3 specustawy drogowej jak i art. 11f ust. 6 tej ustawy w odniesieniu do decyzji wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego. Zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a., dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej; zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Dla rozpoczęcia biegu terminu zawiadomienia zgodnie z art. 49 miarodajny jest zatem pierwszy dzień, w którym zawiadomienie zostało obwieszczone, ogłoszone lub udostępnione w BIP, wskazany w zawiadomieniu. W sytuacji zaś, gdy zawiadomienie o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu 14 dni, o którym mowa w art. 49 § 2 zdanie drugie. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, zawiadomienie o wydaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji znak: [...] zostało opublikowane w drodze obwieszczenia z dnia 14 maja 2020r. zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej/ na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Poznania od 14 maja 2020 r. do 28 maja 2020 r. oraz w prasie lokalnej ("[...]") 14 maja 2020 r. Tym samym mając na względzie treść zdania drugiego art. 49 § 2 k.p.a. stwierdzić należało, że skuteczne zawiadomienie m.in. skarżącego o wydaniu ww. decyzji nastąpiło w dniu 28 maja 2020 r. Z kolei zawiadomienie o wydaniu w dniu 29 lipca 2022 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji znak: [...] zostało opublikowane w drodze obwieszczenia Wojewody z dnia 2 sierpnia 2020 r. zamieszczonego: na tablicy ogłoszeń Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu od 5 sierpnia 2022 r. do 24 sierpnia 2022 r.; w Biuletynie Informacji Publicznej WUW w Poznaniu od 5 sierpnia 2022 r. do 19 sierpnia 2022 r.; w Biuletynie Informacji Publicznej/ na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Poznania od 5 sierpnia 2022 r. do 19 sierpnia 2022 r.; w prasie lokalnej ("[...]") 5 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym skuteczne zawiadomienie w trybie obwieszczenia m.in. skarżącego o wydaniu przez Wojewodę ww. decyzji nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2022 r., przy czym jednocześnie skarżący został zawiadomiony o wydaniu ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r., doręczonym mu dnia 17 sierpnia 2022 r., a zatem to dzień 17 sierpnia 2022 r. uznać należało za dzień, w którym dowiedział się on o decyzji Wojewody. Mając natomiast na względzie powyższe ustalenia co do daty, w której skarżący dowiedział się o wydaniu ww. decyzji, a także okoliczność złożenia przez skarżącego dopiero w dniu 21 marca 2023 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ich wydaniem, zasadnie w tej sprawie uznano, że podanie skarżącego zostało złożone po upływie miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. i w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. należy podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewodę stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie dochował 7-dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zarzut ten opiera się bowiem na błędnym przyjęciu, że termin do wniesienia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg dopiero 15 lutego 2023 r., tj. w dniu, w którym skarżący – po złożeniu do Urzędu Miasta Poznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – otrzymał kopię decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 kwietnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanych powyżej przepisów regulujących tryb zawiadamiania stron postępowania nie będących wnioskującym o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej) oraz art. 148 § 2 k.p.a., który termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak natomiast już wyżej podnoszono, skarżący o wydaniu przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak: [...] został skutecznie powiadomiony w trybie obwieszczenia w dniu 28 maja 2020 r. O wydaniu w dniu 29 lipca 2022 r. decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego skarżący dowiedział się natomiast w dniu 17 sierpnia 2022 r., gdy doręczono mu zawiadomienie o jej wydaniu. Wprawdzie skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia mu ww. zawiadomienia o wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 29 lipca 2022 r. znak[...], to jednak okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o skuteczności tego doręczenia. Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Organ administracji publicznej, dokonując oceny tak doręczonego pisma, opiera się jedynie na urzędowym dokumencie, którym jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. W dokumencie tym osoba odbierająca korespondencję potwierdza własnoręcznie, że odebrała korespondencję i wskazuje datę jej otrzymania. Z dokumentu tego musi również wynikać, kim jest osoba odbierająca przesyłkę, a więc czy jest to faktyczny adresat, czy też inny podmiot uprawniony do odbioru. Wypełnione w taki sposób zwrotne potwierdzenie doręczenia jest prawnie skuteczne i organ na jego podstawie wywodzi domniemanie skuteczności doręczenia. Jeżeli zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie ma obowiązku podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności. Gromadzenie materiału dowodowego nie może polegać na zbieraniu wszelkich informacji dotyczących zjawisk i zdarzeń. Organ zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Inaczej mogłoby dojść do sytuacji, w której należałoby prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarczyłby do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że innych dowodów poza ujawnionymi nie należy oczekiwać (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1647/13). Domniemanie skuteczności doręczenia, jak każde domniemanie prawne, może zostać obalone, gdy faktyczny adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podołał jednak ciężarowi wykazania sprzeczności danych zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z rzeczywistym stanem. Zwrócenia uwagi wymaga, że próba podważenia skuteczności doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu w dniu 29 lipca 2022 r. decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego opiera się jedynie na twierdzeniu, że osoba, która w imieniu skarżącego odebrała w dniu 17 sierpnia 2022 r. ww. zawiadomienie pod jego adresem, nie była dorosłym domownikiem, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Twierdzenie to w żaden sposób nie podważa domniemania skuteczności kwestionowanego doręczenia. W zaistniałym stanie faktycznym nie było podstaw do przyjęcia, jakoby osoba przebywająca w miejscu zamieszkania skarżącego nie była jego domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Z punktu widzenia hipotezy normy zawartej w art. 43 k.p.a. istotna jest bowiem okoliczność zobowiązania się do przekazania korespondencji, deklarowana przez odbiorcę na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący nigdzie nie podnosił, że osoba, która w jego imieniu pod jego adresem odebrała omawiane zawiadomienie, nie przekazała mu tego pisma. Z tych wszystkich przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. w zw. z art. 11f § 1 ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zmierzający do podważenia skuteczności doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 29 lipca 2022 r., nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Skarżący nie próbował nawet wykazać, że poprzez wadliwe w jego ocenie zastosowanie zastępczej formy doręczenia ww. pismo nie zostało mu doręczone. Tym samym podniesione w skardze kasacyjne zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego. Zasadnie bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda Wielkopolski odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 29 lipca 2022 r. Wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w pełni zasługiwało zatem na aprobatę. Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności kwestionowanego postanowienia i w efekcie zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.