II SAB/Gl 63/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. T. (T.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy i rozbudowy budynku garażowego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem nadanym dnia 20 lutego 2025 r. A. T. (dalej: Skarżący), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności budowy i rozbudowy budynku garażowego. W uzasadnieniu skargi Skarżącego podał, że w dniu 8 kwietnia 2024 r. skierował do organu wniosek o wszczęcie postępowania, a wobec bezczynności organu złożył ponaglenie. Wskazał, że oczekuje na wszczęcie postępowania ponad 5 miesięcy, co stanowi o bezczynności organu. W skardze Skarżący podał znak sprawy [...]. W odpowiedzi na skargę, organ podał, że wskazane w skardze pismo Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2024 r. stanowiło w istocie stanowisko Strony odnoszące się do obiektu budowalnego – budynku garażowego objętego postępowaniem o sygn. akt [...]. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem A. S., W. S. i L. S. w trybie uproszczonego postępowanie legalizacyjnego w sprawie budynku garażowego na dz. nr ewid. [...] i [...] obręb S. przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono szereg dowodów zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, które z uwagi na upływ czasu oraz wielość sprzecznych dowodów i twierdzeń o faktach stron i świadków, powodują konieczność poszerzania materiału dowodowego. Wskazał również, że sprawa zgodności z przepisami wykonania pokrycia dachowego budynku garażowego zostanie rozpoznana po rozpoznaniu samej legalności budynku. Organ podkreślił szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz dążenie organu do wypełnienia zasady prawdy obiektywnej, wskazał też na znaczną liczbę spraw toczących się przed organem nadzoru budowalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (pismo z dnia 30 sierpnia 2024 r.), skarga jest zatem dopuszczalna. Wspomniane ponaglenie zostało uwzględnione przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach, który postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr [...] wskazał, że PINB pozostaje w bezczynności, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz orzekł, że stwierdzona bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość – w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący zarzucił organowi bezczynność w rozpoznaniu sprawy, do której odnosiło się pismo wniesione do organu dnia 8 kwietnia 2024 r. Organ podkreślał natomiast szczególnie skomplikowany charakter sprawy z uwagi upływ czasu od wykonania inwestycji oraz trudności w pozyskaniu dowodów. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, postępowanie o sygnaturze wskazanej w skardze [...] prowadzone jest w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku garażowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] obręb S.. Skarżący pozostaje stroną tego postępowania. W dniu 22 kwietnia 2021 r. do PINB w B. wpłynął wniosek właścicieli działki nr [...] o wszczęcie postępowania legalizacyjnego ww. budynku garażowego (karta nr 4 akt administracyjnych). Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. znak [...] organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu oględzin, które zostały przeprowadzone w dniu 23 sierpnia 2021 r. (karta nr 5 i 14 akt administracyjnych). Pismem z dnia 15 października 2021 r. Skarżący wskazał, że nie wyraża zgody na uproszczoną legalizację budynku, zdaniem Skarżącego organ winien nakazać jego rozbiórkę oraz zwrot części działki, na której posadowiony jest budynek. W kolejnym piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. Skarżący zwrócił uwagę na naruszenia przepisów podczas wznoszenia budynku, posadowienie garażu częściowo na działce Skarżącego, jak również nieprawidłowy spływ wody z ww. budynku stanowiący zagrożenie dla nieruchomości Skarżącego (karta nr 15 i 16 akt administracyjnych). Kolejne czynności w sprawie zostały podjęte w dniu 4 lipca 2022 r.: wniosek do rejestru pesel, skierowanie pism: do Urzędu Miejskiego w S., Urzędu Miasta i Gminy w O. oraz Starostwa Powiatowego w O. o informacje z zasobów archiwalnych (karty nr 17-20 akt administracyjnych). Odpowiedzi udzielono pismami z dnia 12, 14 i 26 lipca 2022 r. z nadesłaniem dokumentacji przedmiotowego budynku garażowego (karty nr 21-25 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia 15 lutego 2023 r. organ wezwał świadka celem złożenia zeznań, czynność przeprowadzono w dniu 7 marca 2023 r. (karty nr 27-28 akt administracyjnych). W dniu 15 maja 2023 r. organ pozyskał wypis z rejestru gruntów działki nr [...] Pismami z dnia 25 września 2023 r.: organ zwrócił się o zdjęcia lotnicze z lat 1960-2000, które udostępniono w dniu 24 października 2023 r. (karty nr 32 i 39 akt administracyjnych), oraz ponownie o informacje z zasobów archiwalnych uzyskując odpowiedzi pismami z dnia 4, 5 i 26 października 2023 r. (karty nr 33-34, 36-38, 40 akt administracyjnych). Pismem z dnia 26 września 2023 r. Skarżący wskazał na zalewanie należącego do niego budynku położonego na działce nr [...] wodą z połaci dachowej ww. budynku garażowego powołując się na przedłożoną już do sprawy dokumentację fotograficzną (karta nr 35 akt administracyjnych). Drugie oględziny w sprawie zostały przeprowadzone w dniu 20 lutego 2024 r., o czym organ zawiadomił strony pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. (karty nr 40 i 42 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 24 marca 2024 r. Skarżący odniósł się do przebiegu tej czynności (karta nr 43 akt administracyjnych), natomiast do kolejnego pisma z dnia 5 kwietnia 2024 r. (wpływ do organu 8 kwietnia 2024 r.) przedłożył dalszą dokumentację fotograficzną oraz opinię dotyczącą przebudowy, rozbudowy oraz zmiany użytkowania przedmiotowego budynku, podkreślił nieprawidłowości budynku oraz ponownie wskazał, że budynek powinien zostać przeznaczony do rozbiórki (karta nr 44 akt administracyjnych). W dniu 6 czerwca 2024 r. załączono do akt wydruki ortofotomapy, zaś w dniu 15 sierpnia 2024 r. - wydruki z ewidencji gruntów i budynków (karty 45-47 akt administracyjnych). Pismami z dnia 21 marca 2025 r. organ zwrócił się ponownie o informacje z zasobów archiwalnych do Starostwa Powiatowego w O. oraz po raz pierwszy do Archiwum Państwowego w K. (karty nr 48-49 akt administracyjnych). Pismem nadanym z dnia 30 sierpnia 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie w sprawie, a następnie skargę na bezczynność organu. Wszystkie pisma Skarżącego kierowane były do sprawy prowadzonej przez organ pod sygnaturą [...] (karty nr 15, 16, 35, 43, 44 akt administracyjnych), także pismo z dnia 8 kwietnia 2024 r., do którego odnosi się złożone ponaglenie (błędnie określonego w skardze jako wniosek o wszczęcie postępowania). Podobnie w treści skargi Skarżący wprost podał ww. sygnaturę sprawy. Jak wynika z poczynionych ustaleń, pismem z dnia 30 lipca 2021 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i w dniu 23 sierpnia 2021 r. przeprowadził oględziny, natomiast kolejna czynność w sprawie miała miejsce dopiero po upływie 10 miesięcy - w dniu 4 lipca 2022 r. Następnie, pomimo uzyskania ostatniej odpowiedzi organów pismem z dnia 26 lipca 2022 r., dalsza czynność miała miejsce dopiero po niespełna 7 miesiącach, tj. 15 lutego 2023 r., zaś kolejne czynności - jak wskazano szczegółowo powyżej. Powyższe nie świadczyło o sprawnym prowadzeniu postępowania, zmierzającym do jej merytorycznego załatwienia. Ponadto organ w toku całego postępowania nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (w sprawach szczególnie skomplikowanych – dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania) został znacznie przekroczony, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały odmiennych terminów załatwienia sprawy. Jednocześnie nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Przekroczenie terminów załatwienia sprawy było znaczne i niezaprzeczalne. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). Dokonując w niniejszej sprawie oceny działań podejmowanych przez organ administracji publicznej nie można tracić z pola widzenia tego, że postępowanie prowadzone jest od roku 2021, przeprowadzono dowód z przesłuchania jednego świadka oraz dwukrotnie dowód z oględzin, pozostałe czynności związane były z pozyskaniem dokumentów m.in. z zasobów archiwalnych oraz analizą materiału dowodowego. Niezakończenie sprawy w terminie nie było spowodowane przedłużającym się oczekiwaniem na ewentualne działania innych organów, jak wynika z akt - odpowiedzi organów były udzielane niezwłocznie pismami z dnia 12, 14 i 26 lipca 2022 r. na zapytanie z dnia 4 lipca 2022 r. oraz pismami z dnia 4, 5 i 26 października 2023 r. na zapytanie z dnia 25 września 2023 r., w sprawie nie była również przeprowadzana opinia biegłego wymagająca zarówno czasu na jej wydanie, jak i ustosunkowania się stron do jej wyników, względnie uzupełnienia. W świetle przeprowadzonych rozważań, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu natomiast do instytucji sumy pieniężnej oraz grzywny, odnotowania wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Skarżący nie sformułował wniosków w tym przedmiocie. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnienia dla działania w tym zakresie z urzędu. Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w ww. terminie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.