III SAB/Gd 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Rady Gminy Krokowa w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy Krokowa do rozpoznania wniosku skarżącego B. G. z dnia 1 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Rada Gminy Krokowa dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Gminy Krokowa na rzecz skarżącego B. G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że pismem z dnia 1 grudnia 2024 r. B. G. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił, za pośrednictwem Urzędu Gminy Krokowa, do Przewodniczącego Rady Gminy Krokowa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie jako: "u.d.i.p.") wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji dotyczącej spotkania, które odbyło się dnia 25 lipca 2024 r. na terenie budynku Urzędu Gminy w Krokowej z właścicielami gruntów przyległych do rzeki P. Wnioskodawca wniósł o: - udostępnienie protokołu lub stenogramu sporządzonego ze spotkania; - wskazanie, czy zostały wykonane inne materiały dokumentujące przebieg spotkania (np. nagrania audiowizualne); - wskazanie, jakie podmioty brały udział i kto je reprezentował z wyjaśnieniem charakteru ich obecności. W tym zakresie wnioskodawca zapytał, czy obecny był przedstawiciel: RDOS w Gdańsku (jeśli nie, to dlaczego), Lasów Państwowych, Starosta Pucki - J. B., Caritas Poznań, Radny Gminy Krokowa - T. G., Sołtys z obszaru Gminy Krokowa, Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, Pomorskiego Urzędu Marszałkowskiego Referat Inwestycji bądź innej jednostki Urzędu, Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, Wójt Gminy Krokowa, inne osoby prawne lub fizyczne; - wyjaśnienie, jaki był cel spotkania oraz jaki był interes prawny inicjatora spotkania; - wyjaśnienie przyczyn pominięcia podmiotów - właścicieli nieruchomości, na których są już urządzone przystanie kajakowe zgodnie z obowiązującymi zapisami MPZP; - wskazanie podstawy prawnej udostępnienia, na potrzeby spotkania, pomieszczenia w budynku gminnym; - wskazanie, kto wnioskował o udostępnienie pomieszczenia i na jakich zasadach zostało one udostępnione (np. decyzja wójta, użyczenie, wynajem, nieformalna zgoda); - wskazanie, czy istnieje dokumentacja tego udostępnienia, jeśli tak, to przesłanie kopi; - wskazanie podstawy prawnej organizowanego spotkania i formalnego przeznaczenia; - wskazanie, czy w gminie obowiązuje regulamin dotyczący udostępnienia pomieszczeń gminnych, jeśli tak to udostępnienie kopi; - wskazanie, czy sposób korzystania z nieruchomości gminnych w celach niepublicznych wymaga zgody wójta/burmistrza i czy została ona udzielona w przypadku przedmiotowego spotkania. Wniosek wpłynął do Urzędu Gminy Krokowa w dniu 6 grudnia 2024 r. Następnie, w dniu 24 stycznia 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, złożona w dniu 27 grudnia 2024 r., skarga B. G. na bezczynność Urzędu Gminy Krokowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zobowiązanie Wójta Gminy Krokowa do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych przewlekłości postępowania, a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Wobec faktu, że skarżący w skardze zarzucił bezczynność Urzędu Gminy Krokowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, odpowiedzi na skargę udzielił Wójt Gminy Krokowa. Zdaniem Wójta, skarga powinna zostać oddalona jako bezzasadna, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący skierował do Przewodniczącego Rady Gminy Krokowa, a nie do Wójta Gminy Krokowa, czy Urzędu Gminy Krokowa. Mając na uwadze oznaczenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wyjaśnienia Wójta Gminy Krokowa, tut. Sąd zakwalifikował skargę skarżącego jako skargę na bezczynność Rady Gminy Krokowa w udostępnieniu informacji publicznej. W związku z tym Sąd zobowiązał pełnomocnika Wójta Gminy Krokowa do udzielenia - w imieniu Rady Gminy Krokowa, odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik Rady Gminy Krokowa, odpowiadając na zobowiązanie Sądu, przesłał odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi skarżącego. Pełnomocnik Rady stoi na stanowisku, że Przewodniczący Rady Gminy, choć jest reprezentantem rady, nie jest bezpośrednio zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępuje do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 1 grudnia 2024 r., tj. Rada Gminy Krokowa, nie podjął stosownych czynności na gruncie u.d.i.p., a w konsekwencji popadł w stan bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy - wniosek skarżącego datowany na dzień 1 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do Przewodniczącego Rady Gminy Krokowa. Rada Gminy, stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), jest organem gminy. Przewodniczący rady, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g., jest wybierany bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Niewątpliwie więc przewodniczący rady nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, lecz podmiotem kierującym pracami rady. Jeśli zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany (zaadresowany) do przewodniczącego rady - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to właściwym jego działaniem powinno być potraktowanie tego wniosku jako skierowanego do rady (jako organu gminy) i podjęcie stosownych działań na gruncie u.d.i.p. w celu jego rozpoznania. Niewątpliwie bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Gminy Krokowa zawartym w odpowiedzi na skargę, z którego należy wnioskować, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany (zaadresowany) jest do Przewodniczącego Rady Gminy (a nie literalnie do Rady Gminy), to nie podlega rozpoznaniu, bowiem nie został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. Takie zapatrywanie nie koreluje z intencją ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej oraz budowania zaufania obywateli do tychże organów. Natomiast, w zakresie stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Z akt sprawy nie wynika aby na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2024 r. został rozpoznany w jakikolwiek sposób. Rada Gminy Krokowa pozostawała więc w bezczynności i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Radę Gminy Krokowa do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności nie wskazuje organowi sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To w gestii organu jest udostępnienie informacji lub odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także musi wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie była efektem zaniechania, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania czynności, ale wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa określających zakres podmiotowy u.d.i.p. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną w części dotyczącej przewlekłości postępowania, a także co do zgłoszonego przez skarżącego żądania przyznania mu sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczące stwierdzenia przewlekłości organu w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazać należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że brak działania organu i niepodejmowanie przez niego czynności w sprawie jest wyłącznie przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania. Istotą rozpatrywanej sprawy jest bowiem to, że organ pozostawał bezczynny (nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym terminie), a nie to, że miał podejmować po wpływie wniosku czynności w sposób pozorny, czy opieszały. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Krokowa na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.