III SA/Kr 2296/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 roku nr 8/EU-O/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2024 r., nr 8/EU-O/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 12 czerwca 2024 r. odmawiającą A. P. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2013-2020. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 25 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o ponowne i prawidłowe ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za okres przed 6 listopada 2018 r. Z informacji z 3 grudnia 2020 r. o dokonanej czynności materialno-technicznej wynika, że skarżącemu został ustalony i wypłacony ekwiwalent w związku ze zwolnieniem z dniem 8 kwietnia 2020 r. ze służby w Policji: w kwocie 48045,03 brutto za 201 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 20218 r. oraz w kwocie 28684,32 zł brutto za 84 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres po 6 listopada 2018 r. W zawiadomieniu wskazano, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. został obliczony w wysokości 1/30 części miesięcznego wynagrodzenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, natomiast po 6 listopada 2018 r. z zastosowaniem przelicznika 1/21 miesięcznego uposażenia za dzień urlopu. Skarżący w zawiadomieniu został pouczony o prawie do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ekwiwalent został skarżącemu wypłacony 17 listopada 2020 r. Zawiadomieniem z 4 czerwca 2024 r. skarżący został poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie, a także o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań, uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Decyzją z 1 czerwca 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2013-2020. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby wypłacono cały ekwiwalent za niewykorzystane urlopy zgodnie z przepisami art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (K 7/15) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wymiarze 1/30 miesięcznego wynagrodzenia. Z orzeczenia nie wynika jednak, jakiego rodzaju przelicznik należałoby zastosować do obliczenia należnego ekwiwalentu. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2028 r. W konsekwencji, organ stwierdził, że skarżącemu wypłacono w całości ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop zgodnie z przepisami prawa. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że wadliwie Komendant Powiatowy Policji w Krakowie zastosował wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ w wyroku -wbrew twierdzeniom organu – wskazano, jak należy prawidłowo obliczyć należny ekwiwalent. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z 19 listopada 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Organ II instancji wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z aktualnym brzemieniem przepisu ekwiwalent oblicza się według przelicznika 1/21 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z przepisami przejściowymi, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o Policji do sprawy dotyczących niewykorzystanych urlopów za okres przed 6 listopada 2018 r., które ustala się na zasadach ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a zatem z zastosowaniem przelicznika 1/30 zasadniczego miesięcznego wynagrodzenia. Prawidłowo zatem obliczono i wypłacono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie z ostrożności procesowej podniósł zarzut przedawnienia roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z art. 107 ustawy o Policji. Roszczenie skarżącego stało się wymagalne 17 listopada 2023 r., a zatem uległo przedawnieniu w dacie wystąpienia z wnioskiem przez skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. Wskazał, że narusza ona wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie zgodził się również z podniesionym zarzutem przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia. W zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie z ostrożności podniósł zarzut przedawnienia roszczenia skarżącego. Wskazał, że wypłata ekwiwalentu nastąpiła w listopadzie 2020 r., a wniosek o wypłatę wyrównania skarżący złożył 25 kwietnia 2024 r., a zatem po upływie terminu przedawnienia. Kwestia przedawnienia nie została natomiast podniesiona w decyzji organu I instancji. Zaznaczyć należy, że organ nie rozważył istotnych okoliczności dających podstawę do stwierdzenia, czy rzeczywiście doszło do przedawnienia roszczenia skarżącego o wyrównanie ekwiwalentu w świetle art. 107 ust. 3 ustawy o Policji. Brak jest jakiejkolwiek analizy zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji w przedmiocie ewentualnych czynności podejmowanych przez skarżącego zmierzających do uzyskania świadczenia. Organy również nie wezwały skarżącego o ewentualne przedstawienie okoliczności związanych z dochodzeniem roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Podkreślić należy, że w świetle art. 107 ust. 1 ustawy o Policji organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w jego dochodzeniu usprawiedliwione było okolicznościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że za nadzwyczajną okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19), jednakże w normie wynikającej z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji chodzi przede wszystkim o szczególne indywidualne okoliczności, decydujące o tym, że w konkretnej sprawie należy odstąpić od przedawnienia. Tymczasem, tego rodzaju rozważania nie znalazły się w zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19, CBOSA). W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącego o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżący na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie został zawiadomiony o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane. Organ nie poinformował skarżącego w kwestiach przedawnienia roszczenia, przerwania biegu przedawnienia, ani nie wezwał do wskazania okoliczności wystąpienia z wnioskiem w 2024 r. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 w skrócie: ustawy o szczególnych rozwiązaniach), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla (por. m. in. 14 listopada 2024 r., III OSK 3363/23) przyjęcie za zasadne stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21). Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Powiatowy Policji w Krakowie dokonana ustaleń w przedmiecie ewentualnego przedawnienia roszczenia skarżącego zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku, w przypadku stwierdzenia, że nie doszło do przedawnienia roszczenia skarżącego, zastosuje wskazaną w wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wskazaniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie naruszenie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.