I GSK 699/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 914/23 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr 1201-IEE.7113.2.120.2023.2.KN w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 914/23 oddalił skargę S. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: Dyrektora IAS) z 14 lipca 2023 r. nr 1201-IEE.7113.2.120.2023.2.KN w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając – na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 i w zw. z art. 59 §1 pkt 3 i art. 27 §1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: upea), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 i w zw. z art. 26 § 1 i art. 27 § 1 pkt 7 upea poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy wszystkie podjęte przez organ egzekucyjny czynności, w tym w szczególności te, które strona wyraźnie wskazała w swojej skardze, jako prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego niezawierającego podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 upea), zostały dokonane z oczywistym naruszeniem ustawy, skoro postępowanie egzekucyjne wszczyna się wyłącznie na wniosek wierzyciela "na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru" (art. 26 § 1 zd.1 upea), a nadto ustawa wyraźnie stanowi, że "postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27" (art. 59 § 1 pkt 3 upea); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 59 § 4 i w zw. z art. 59 § 1 pkt 3 i art. 27 § 1 pkt 7 upea poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że w sytuacji stwierdzenia, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 upea, do umorzenia postępowania wymagany jest wniosek strony, podczas gdy art. 59 § 4 upea stanowi, że w takiej sytuacji organ ma umorzyć postępowanie z urzędu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Oświadczyła także, że zrzeka się rozprawy. Dyrektor IAS – reprezentowany przez radcę prawną – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki na postanowienie Dyrektora IAS z 14 lipca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie z 5 maja 2023 r. w przedmiocie oddalenia skargi spółki z 17 marca 2023 r. na czynności egzekucyjne polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego z 3 marca 2023 r. Spółka w skardze z 17 marca 2023 r. zarzuciła podjęcie ww. czynności z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 7 upea, gdyż tytuły wykonawcze stanowiące podstawę postępowania nie zawierają podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Organy egzekucyjne stwierdziły, że podniesiona przez spółkę wadliwość tytułu wykonawczego nie może być przedmiotem skutecznej skargi na czynność egzekucyjną, a spółka powinna skorzystać z innego środka, tj. złożyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca spółka nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organów egzekucyjnych, zaaprobowanym przez WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 i w zw. z art. 59 § 1 pkt 3 i art. 27 § 1 pkt 7 upea, a także w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 i w zw. z art. 26 §1 i art. 27 § 1 pkt 7 upea, ponieważ wszystkie podjęte przez organ egzekucyjny czynności, jako prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego niezawierającego podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, zostały dokonane z oczywistym naruszeniem ustawy. Skarżąca podnosi, że w takiej sytuacji – braku spełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 upea powinno dojść do umorzenia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zarzuty uznaje za niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym okoliczności, czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie może ona natomiast być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej (p. prawomocny wyrok WSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 46/22; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe przywołane wyroki tamże). W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. W postępowaniu tym dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego (p. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1542/21). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy wreszcie skargę do sądu powszechnego (p. NSA w wyrokach: z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 778/13; z 5 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 746/21). Składana w trybie art. 54 upea skarga nie może stanowić konkurencyjnego – w stosunku do wskazanych wyżej – środka zaskarżenia, a jej ograniczony zakres sprawia, że w ramach skargi nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne, skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Powyższe potwierdza piśmiennictwo, w którym zaznacza się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 upea (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, wydanie VII, komentarz do art. 54). Rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. NSA w wyroku z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13). Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach których dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Podsumowując, skoro skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, to nie ma podstaw do oceny formalnej poprawności wszystkich czynności egzekucyjnych podjętych w postępowaniu, których prawidłowość nie została zakwestionowana daną skargą. Tak więc przedmiotem oceny są wyłącznie kwestie odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora lub poborcy skarbowego w świetle przepisów ustawy regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych (tak: P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54, źródło: LEX). Oznacza to, że WSA w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne, ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. Natomiast zarzuty skargi zasadniczo nie kwestionują samej poprawności przeprowadzonej przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnej, a koncentrują się na poprawności (zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 upea) wystawienia tytułu wykonawczego (braku podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela), która mogłaby podlegać ocenie w ramach odrębnych środków prawnych. Zaznaczyć tu również trzeba, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 upea, wobec czego sąd nie mógł wkraczać w zakres, który był, albo powinien być przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zarzuty skarżącej kasacyjnie spółki nie zasługują na uwzględnienie, gdyż argumentacja podniesiona w skardze nie miała wpływu na wynik badanej sprawy, co prawidłowo wytłumaczył w zaskarżonym wyroku WSA. Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy WSA właściwie ustalił, że spółka w skardze wniesionej w trybie art. 54 § 1 upea zarzuciła naruszenie art. 27 §1 pkt 7 upea podnosząc, że tytuły wykonawcze stanowiące podstawę postępowania nie zawierają podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. W związku z tym WSA prawidłowo stwierdził, że kwestie związane z podpisaniem tytułu wykonawczego, a więc spełnieniem przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 upea, znajduje się poza zakresem instytucji uregulowanej w art. 54 § 1 upea. Wspomniana zaś okoliczność w obecnym stanie prawnym, stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 3 upea. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Spółka nie złożyła jednak na ww. podstawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, lecz właśnie skargę na czynność egzekucyjną. Skorzystanie z tego środka prawnego nie mogło więc przynieść oczekiwanego przez spółkę skutku prawnego. Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzone koszty (360 zł), wynikały ze sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która nie brała udział w postępowaniu przed WSA.