I SA/Ol 157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2024 r., nr 356/OR14/2024 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2023 I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącej A. L. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 15 marca 2023 r. A. L. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zwróciła się o przyznanie płatności na rok 2023 m.in. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) (dalej jako: "wniosek"). We wniosku strona złożyła oświadczenie, że w 2023 r. była posiadaczem gruntów rolnych położonych w granicach 23 działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...], gmina K., powiat [...], woj. [...]. W piśmie z 25 września 2023 r. P. B. oświadczył, że nie zgadza się na pobieranie dopłat przez A. L. - współwłaściciela działek. Z kolei w piśmie z 18 października 2023 r. nadesłanym wskutek wezwania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej jako: "Kierownik BP") poinformował on, że działki ewidencyjne objęte ww. wnioskiem stanowią przedmiot współwłasności. Z przedłożonych wraz z pismem kopi wypisów z Ksiąg Wieczystych z 17 października 2023 r. wynikało, że A. L. i P. B. są współwłaścicielami nieruchomości gruntowych i każdemu z nich przysługuje udział we współwłasności w wysokości 1/2. Decyzją z 5 listopada 2024 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP (dalej również jako: "organ I instancji") na podstawie art. 15 ust. 1. art. 20 pkt 4, art. 65 ust. 1 i 2, art. 67 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. 2024 r. poz. 261, ze zm.), dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym", a także §2 i §3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. poz. 483. ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie ONW" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: "k.p.a", odmówił stronie przyznania płatności, o które ubiegała się we wniosku bez nakładania sankcji, z uwagi na nieprzedstawienie wyjaśnień/dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie zadeklarowanych gruntów Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ", "organ odwoławczy") decyzją z 31 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dyrektor OR podał, że 11 września 2024 r. w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji skierował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień/dokumentów potwierdzających użytkowanie gruntów. W odpowiedzi strona podała m.in., że w dotychczas przesyłanych pismach wystarczająco udowodniła, że jest posiadaczem całości gospodarstwa. Dodatkowo wskazała na przedstawienie przez P. B. kserokopii paszportu, w jakim okresie przebywał za granicą w 2023 r. W kolejnym piśmie wysłanym 30 września 2024 r. Kierownik BP ponownie wezwał stronę do przedłożenia wyjaśnień/dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie spornych działek rolnych poprzez przedstawienie: 1. dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego w pracach polowych, 2. dokumentów potwierdzających zlecenie wykonywania prac polowych, 3. faktur, rachunków za wykonywanie usług, prac polowych, 4. faktur, rachunków potwierdzających założenie i utrzymywanie upraw (np.: zakup materiału siewnego, zakup nawozów i środków ochrony roślin), 5. faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających zagospodarowanie plonów (np. sprzedaż, ewentualne wyjaśnienie dotyczące zagospodarowania plonów), 6. dokumentów potwierdzających sprzedaż zebranego plonu, 7. rejestru zbiorów i sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie - jeśli dotyczy, 8. rejestru stosowania środków ochrony roślin - jeśli dotyczy; 9. innych dokumentów pomocnych w ustaleniu faktycznego użytkowania działek. Ponadto w wezwaniu zwrócono się z prośbą o: 1. wyjaśnienie, jakim sprzętem rolniczym wykonywane były prace połowę, jeśli sprzęt był wynajmowany należy przedstawić dokumenty potwierdzające ten fakt (należy wskazać również właściciela maszyny), 2. przedstawienie informacji o posiadanych maszynach i urządzeniach rolniczych, 3. wskazanie osoby faktycznie wykonującej prace połowę na działkach (podając dane ewentualnych świadków mogących poświadczyć użytkowanie ww. działek, z podaniem imienia i nazwiska oraz adresu do korespondencji). W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona w dniu 21 października 2024 r., skontaktowała się telefonicznie z Kierownikiem BP i poinformowała, że jest chora i że o wszystkim napisała we wcześniejszych pismach. W odpowiedzi Kierownik BP zaakceptował niedyspozycję strony i dopuścił odpowiedź na wezwanie po ustaniu choroby. W związku z brakiem odpowiedzi Kierownik BP skontaktował się ze skarżącą telefonicznie w dniu 5 listopada 2024 r. z prośbą o wyjaśnienia. Strona poinformowała, że nie będzie odpowiadała na wezwanie z 30 września 2024 r., gdyż uważa to za nękanie. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor OR zauważył, że samo posiadanie nie zostało zdefiniowane w regulacji prawnej określającej przyznanie wnioskowanych płatności ani w regulacji o krajowym systemie ewidencji producentów. Dlatego też organy ARiMR posiłkują się definicją zawartą w przepisach prawa cywilnego. Stosownie do treści art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.), dalej jako: "k.c.", o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Posiadaniem samoistnym jest władanie rzeczą w sposób odpowiadający korzystaniu z niej przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, zaś posiadaniem zależnym - władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osobie. Uzasadniając wydaną decyzje organ wskazał w pierwszej kolejności, że warunki do przyznania płatności ONW na rok 2023 zostały określone w przepisach ustawy o Planie Strategicznym oraz wynikających z jej treści aktów prawa krajowego i unijnego. Przytoczył treść art. 45, art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym. Zauważył, że rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.Urz. UE L z 2021 poz. 435 s. 1), dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2115", jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym stosowania Traktatów, określonym w art. 52 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 349 i 355 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), oraz które prowadzą działalność rolniczą określoną przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, zaś "gospodarstwo" oznacza wszystkie składniki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (pkt 2). Następnie organ odwoławczy przytoczył definicję działalności rolniczej z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2115 oraz "kwalifikującego się hektaru" z art. 4 ust. 4 w zw. z motywem 15 rozporządzenia nr 2021/2115. Dyrektor OR zaznaczył, że uprawnienia do płatności powinno przydzielać się osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział, co wynika z przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego. Mając na względzie przedstawione w decyzji przepisy, jak i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (wyrok z 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09, Landkreis Bad Durkheim) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tj. TSUE - wyrok z 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin), Dyrektor OR podkreślił, że w przypadku zgłoszenia uprawnień do płatności względem tego samego kwalifikującego hektara przez kilku rolników (tj. wystąpienia błędu kontroli krzyżowej lub tzw. donosu) płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który spełnia jednocześnie 2 warunki: faktycznie użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Warunek posiadania prawa do użytkowania gruntów może zostać spełniony poprzez wszystkie dopuszczone prawem formy, takie jak np.: tytuł własności czy umowa dzierżawy, w tym umowa ustna. Jeżeli rolnik, który zadeklarował działkę do płatności faktycznie jej nie użytkuje, organ odmawia przyznania płatności. Organ odwoławczy wywiódł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby sporne działki były w 2023 r. użytkowane rolniczo przez stronę. Stwierdził, że nie przedstawiła ona dowodów poświadczających faktyczne użytkowanie gruntów, co więcej - w piśmie z 18 września 2024 r. wskazała, że jest posiadaczem całości gospodarstwa, zaś Dyrektor OR nie neguje tej informacji. W ocenie organu przedstawione przez skarżącą dokumenty wskazują na posiadanie tytułu prawnego do spornych działek, jednakże nie dowodzą okoliczności ich faktycznego rolniczego użytkowania w 2023 r. Podkreślił, że zarzuty podniesione w odwołaniu skoncentrowały się na kwestiach związanych ze sporem ze współwłaścicielem działek rolnych oraz trwającym postępowaniem przed Sądem Rejonowym w O. o zniesienie współwłasności. Ustosunkowując się do głównych uwag zawartych w odwołaniu dotyczących złożenia wniosków do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstw, Dyrektor OR podkreślił, że nie neguje kwestii posiadania przez stronę deklarowanych gruntów, jednakże w obliczu braku ich użytkowania odmowę przyznania płatności przez Kierownika BP uznał za poprawną. Końcowo Dyrektor OR wyjaśnił, że w postępowaniach o przyznanie płatności organy ARiMR nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności spełnia warunki do ich otrzymania. W tych postępowaniach bowiem ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne spoczywa na stronie. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości. Strona wniosła o: 1. zbadanie przez biegłego sądowego grafologa wiarygodności dokumentów oraz podpisów: na pełnomocnictwie z 27 kwietnia 2015 r. złożonego przez współwłaściciela gospodarstwa P. B. w Biurze Powiatowym ARiMR w E. oraz na jego odwołaniu z 16 czerwca 2021 r. złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w O., 2. przedstawienie przez P. B. kserokopii z paszportu, w jakim okresie w 2023 r. przebywał za granicą. Skarżąca wskazała, że ma wątpliwości co do autentyczności dokumentów wymienionych pkt 1 ww. wniosku dowodowego, stąd 17 stycznia 2024 r. dokonała zgłoszenia na Policji. Jednakże ani Policja ani Prokuratura nie powołała grafologa na tę okoliczność. Z kolei o przedstawienie kserokopii paszportu P. B. wnioskowała do Sądu Rejonowego w O., jednakże ani sąd ani organy ścigania nie rozpatrzyły jej wniosku. Strona podała, że z jej informacji wynika, że P. B. wrócił w czerwcu 2023 r. z USA i wówczas razem z wykonawcą usług agrotechnicznych D. G. poczynił szkody na polach. W jej ocenie sprawa jest przedłużana, co działa na korzyść współwłaściciela, ponieważ na części gruntów jest program rolno-środowiskowo-klimatyczny, który upływa z końcem 2024 r., zaś P. B. w Sądzie Rejonowym w O. "forsował" o przyznanie mu tych gruntów. Skarżąca nie rozumie, że w przypadku P. B. wystarczający jest wpis w Księdze Wieczystej (nie musiał on niczego udowadniać). Zaznaczyła, że współwłaściciel nie interesuje się gospodarstwem. Nie odbiera od niej telefonu, nie odpowiada na wiadomości sms. Często był nieobecny, wyjeżdżał do USA "zagarniając dopłaty", nie łożył na gospodarstwo, nigdy nie interesował się wydatkami. Do skargi załączono m.in. pismo strony z 17 stycznia 2024 r. skierowane do Komendanta Komendy Powiatowej Policji w O., screeny wiadomości sms z 2023 r., kserokopię z paszportu P. B. świadczącą o jego pobycie za granicą w latach 2017-2023 czy kserokopię decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego, leśnego, od nieruchomości na rok 2023 r. pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego wraz z dowodami opłat dokonywanych przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W obszernym piśmie procesowym z 23 lipca 2025 r. skarżąca podtrzymała wnioski zawarte w skardze, dodatkowo wniosła o - powołanie w charakterze świadka P. B. (do 18 stycznia 2025 r. – współwłaściciela gospodarstwa) w celu przesłuchania na okoliczności opisane w tym piśmie. Przedstawiła istotne w jej ocenie fakty i dowody obrazujące cały okres wnioskowania o dopłaty do gruntów rolnych. Wyjaśniła, że to ona zajmowała się gospodarstwem, natomiast współwłaściciel często był nieobecny, z uwagi na wyjazdy do USA czy sanatorium. Wraz z pismem strona przedłożyła szereg dokumentów, w tym m.in. zrzuty ekranu korespondencji sms z D. G. czy protokół przesłuchania jego osoby jako świadka z 10 listopada 2023 r. w Komendzie Powiatowej Policji w O. Podczas rozprawy w dniu 6 sierpnia 2025 r. w odpowiedzi na pytanie sądu: Jaką umowę skarżąca miała z sąsiadem (D. G.) dotyczącą usług agrotechnicznych wykonywanych w 2023 r.? strona poinformowała, że na usługi agrotechniczne umowa była ustna, obejmowało to koszenie, grabienie, belowanie siana i złożenie na pryzmę, co w jej ocenie potwierdzają zrzuty ekranu korespondencji sms z D. G. oraz protokół przesłuchania świadka D. G. z 10 listopada 2023 r. ujęte przy piśmie procesowym z 23 lipca 2025 r. Zdaniem strony są to dowody na potwierdzenie tego, że to ona uprawiała zadeklarowane do płatności działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji należało orzec, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy organy ARiMR miały prawo do odmowy skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2023 z uwagi na stwierdzenie przez organy ARiMR, że strona pomimo posiadania tytułu prawnego do całości gospodarstwa, w skład którego wchodziły zadeklarowane do płatności działki (czego organ nie kwestionował) nie udowodniła, aby sporne działki były w 2023 r. faktycznie użytkowane przez nią rolniczo (prowadziła na nich działalność rolniczą). Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona. Na wstępie należy zauważyć, że warunki do przyznania płatności ONW na rok 2023 zostały określone w ustawie o Planie Strategicznym oraz wynikających z jej treści aktów prawa krajowego i unijnego. Zgodnie z art. 45 ustawy o Planie Strategicznym - płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 do wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: (1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; (2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Według art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 2021/2115 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym stosowania Traktatów, określonym w art. 52 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 349 i 355 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), oraz które prowadzą działalność rolniczą określoną przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. W myśl art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2115 działalność rolniczą definiuje się w taki sposób, aby oznaczała działalność umożliwiającą przyczynianie się do dostarczania dóbr prywatnych i publicznych poprzez co najmniej jedno z poniższych działań: (a) wywarzanie produktów rolnych obejmujące działania takie jak chów zwierząt lub uprawa, w tym w drodze użytkowania torfowisk - przy czym produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do TFUE, z wyjątkiem produktów rybołówstwa - a także bawełnę i zagajniki o krótkiej rotacji; (b) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego. Równocześnie stosownie do motywu 15 rozporządzenia nr 2021/2115, aby prawo gwarantowało wypłacanie wsparcia na użytek rolny, który znajduje się w dyspozycji rolnika, i na którym prowadzona jest działalność rolnicza, należy ustanowić definicję ramową terminu "kwalifikujący się hektar" zawierającą najważniejsze elementy. W szczególności państwa członkowskie powinny ustanowić warunki pozwalające na ustalenie, czy grunty znajdują się w dyspozycji rolnika. Ze względu na prawdopodobieństwo okazjonalnego i tymczasowego wykorzystywania gruntów rolnych do działalności niezwiązanej bezpośrednio z rolnictwem oraz potencjał niektórych rodzajów działalności pozarolniczej w zakresie dywersyfikacji dochodów gospodarstw rolnych, państwa członkowskie powinny ustanowić odpowiednie warunki, aby użytki rolne wykorzystywane także do działalności pozarolniczej uznawać za kwalifikujące się hektary. Z art 4 ust. 4 rozporządzenia nr 2021/2115 wynika natomiast, że do celów rodzajów interwencji w formie płatności bezpośrednich "kwalifikujący się hektar" definiuje się w taki sposób, aby obejmował obszary znajdujące się w dyspozycji rolnika. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy (uwzględniając ww. przepisy prawa oraz orzecznictwo TSUE i ETS wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu), że w przypadku zgłoszenia uprawnień do płatności względem tego samego kwalifikującego hektara przez kilku rolników (tj. wystąpienia błędu kontroli krzyżowej lub tzw. donosu) płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który spełnia jednocześnie 2 warunki: faktycznie użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Zauważyć jednocześnie należy, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje się odrębnością proceduralną, ponieważ niektóre z jego zasad określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Przepis art. 5 ustawy o Planie Strategicznym zawiera klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów ww. Kodeksu. Zgodnie z nią z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych wyliczonych w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Naturalnym dopełnieniem przedmiotowej klauzuli są uregulowania wytyczające podstawowe założenia tych postępowań. Zobowiązują one organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im - również na ich żądanie - czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a k.p.a. i art. 81 k.p.a. (art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Planie Strategicznym). Powołane przepisy nałożyły zarazem na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a stosownie do nich ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przywołane regulacje prawne wskazują, że ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej, statuowanej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, że to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Wielokrotnie bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozstrzygnięciach, że w tym specyficznym postępowaniu, to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje zaś w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Wbrew zatem wymogom zawartym w art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ciąży na nich też obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11; z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11; z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje również, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada występująca o nie strona. Rozpatrywanie przez organ wniosków o przyznanie płatności odbywa się zatem w systemie bazującym z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1587/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18). Na wstępie rozważań wskazać należy, że organ nie kwestionuje, że strona spełniła pozostałe (poza tym, że to ona w 2023 r. faktycznie użytkowała zgłoszone do płatności grunty) warunki do przyznania wnioskowanej płatności (m.in.: była rolnikiem, łączna powierzchnia zadeklarowanych użytków rolnych przekraczała 1 ha). Zadeklarowane działki były też użytkowane w sposób właściwy dla tej płatności. Organ nie kwestionował bowiem tej okoliczności (czyli strony przedmiotowej), co pośrednio potwierdza nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu zadeklarowanych do płatności działek i realizowanego na nich zobowiązania. Uwzględniając powyższe i zgadzając się z Dyrektorem OR co do zasady, że w tych sprawach to na stronie ciąży przede wszystkim obowiązek wykazania stosownym materiałem dowodowym wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanej płatności, to jednakże strona na wezwanie organu z 11 września 2024 r. (k. 124 akt sprawy) do złożenia wyjaśnień/dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie działek ewidencyjnych wskazała, że wykonawcą usług dla niej jest D. G. Ponadto w aktach sprawy znajduje się Opinia uzupełniająca nr 1 z 24 sierpnia 2021 r. biegłego z zakresu rolnictwa sporządzona dla potrzeb postępowania sądowego o zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego należącego po ½ do strony i P. B., z której wynika, m.in. że: "Biegły słusznie ustalił, że de facto, żadna ze stron nie prowadzi samodzielnie uprawy rolnej, a wykonuje tę pracę sąsiad (...).", czy też: "Ważne jest, że pod jej zarządem gruntami, a nie wnioskodawcy, uprawy ekologiczne jak nieekologiczne spełniają wymogi właściwego gospodarowania.", "To wnioskodawca zrezygnował z nadzoru i śledzenia sytuacji związanej z realizacją działalności rolniczej." (k. 41-44 akt sprawy). Również w piśmie z 23 listopada 2023 r. (k. 48-50 akt sprawy) skarżąca wyraźnie wskazała: "Ja się zajmowałam usługami agrotechnicznymi oraz ponosiłam wszelkie koszty związane z gospodarstwem (...).", czy też: "Biegły z zakresu rolnictwa powołany przez sąd (...) w opinii uzupełniającej z dnia 24 sierpnia 2021 r. (...) jasno wypowiada się na temat, kto zajmuje się gospodarstwem (...).". Wskazać też należy, że w trakcie postępowania strona wielokrotnie wskazywała na to, że to ona a nie drugi współwłaściciel zajmuje się gospodarstwem. Dotyczyło to również wnioskowanego 2023 r., co do którego podniosła w skardze, że P. B. przebywał za granicą, a to ona zajmowała się gospodarstwem. Także z protokołu przesłuchania świadka D. G. z 10 listopada 2023 r. (k. 157-159 akt sądowych, T. I), który stanowi załącznik do pisma procesowego skarżącej z 23 lipca 2025 r. (doręczonego również Dyrektorowi OR) wynika, że w 2023 r. D. G. dokonywał usług rolniczych dla strony. Również na pytanie składu orzekającego na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r., na którą nie stawił się organ (Jaką umowę skarżąca miała z sąsiadem D. G. dotyczącą usług agrotechnicznych wykonywanych w 2023 r.) udzielając odpowiedzi stwierdziła, że była to umowa ustna, obejmująca usługi koszenia, grabienia, belowania siana i złożenia na pryzmę co potwierdzają w jej ocenie zrzuty z ekranu korespondencji sms-owej (k. 144-156 akt sądowych, T. I) oraz protokół przesłuchania świadka D. G. z 10 listopada 2023 r. ujęty przy piśmie procesowym z 23 lipca 2025 r. W jej ocenie są to dowody na to, że to ona uprawiała zadeklarowane do płatności działki. To wszystko powoduje (i skoro organ w oparciu o tę właśnie okoliczność – w jego ocenie braku faktycznego użytkowania przez skarżącą rolniczo zadeklarowanych w 2023 r. działek - dokonuje negatywnego dla strony rozstrzygnięcia), że posiadając tę wiedzę (o zlecaniu prac rolnych przez stronę D. G.), że wówczas to na organie spoczął ciężar udowodnienia tego faktu, skoro wywodzi on z niego określone skutki prawne. I choć sąd zdaje sobie sprawę, że duża część wskazanych wcześniej okoliczności (wskazujących, że to skarżąca mogła użytkować rolniczo przedstawione do płatności działki) wynika z dokumentów przedłożonych przez stronę już na etapie postępowania sądowego (przy skardze czy też jej uzupełnieniu), to jednakże uwzględniając minimum informacji, które posiadały organy ARiMR na etapie decyzyjnym w tym zakresie, a wynikających z odpowiedzi na wezwanie organu z 11 września 2024 r. (k. 124 akt sprawy) do złożenia wyjaśnień/dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie działek ewidencyjnych, gdzie strona wskazała, że wykonawcą usług dla niej był D. G., czy też wskazując w odwołaniu od uchylonej decyzji organu I instancji z 6 lutego 2024 r. i przywołując orzecznictwo, z którego wynika, m.in., że władanie gruntem może też polegać na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów (k. 79-81 akt sprawy), że to ona od 2005 r. zajmuje się gospodarstwem rolnym (nie kwestionując co istotne strony przedmiotowej wnioskowanej płatności, czyli działki były użytkowane zgodnie z jej założeniami) – powinny skłonić organ do poszerzonego zbadania tego stanu rzeczy (co nie miało miejsca w tej sprawie). Ustalenia zatem bezspornie, czy strona faktycznie, czy też nie użytkowała rolniczo przedstawione do płatności działki (ustalając w ten sposób pełny i rzeczywisty stan faktyczny sprawy). Co charakterystyczne też (na co zwrócono uwagę już wcześniej) organ nie kwestionuje strony przedmiotowej wnioskowanej płatności (tylko stronę podmiotową), a skoro tak to ktoś musiał sporne działki rolniczo użytkować, co tym bardziej w połączeniu ze wskazanymi już okolicznościami sprawy powinno skłonić organ do wyjaśnienia, kto faktycznie użytkował je rolniczo i czy nie była to właśnie strona. Mimo więc tego, że to skarżąca wykazała, że jest w posiadaniu tytułu prawnego do całości gospodarstwa, w skład którego wchodziły zadeklarowane do płatności działki, również powierzchniowo spełnione zostały warunku do uzyskania wnioskowanej płatności, organ nie zakwestionował również jej strony przedmiotowej oraz wskazała, że użytkuje to gospodarstwo przy pomocy sąsiada (osoby trzeciej), to organy ARiMR bez szczegółowej analizy tej okoliczności (czyli de facto bez ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy) odmówiły przyznania wnioskowanej płatności twierdząc jedynie lakonicznie, że strona nie udowodniła (a to na niej zdaniem organu spoczywał ten obowiązek), że to właśnie ona faktycznie użytkuje rolniczo (prowadzi na nich działalność rolniczą) zadeklarowane do płatności działki. Strona również podnosiła w trakcie postępowania, że to ona opłacała w 2023 r. podatek rolny (k. 175-180 akt sprawy). Zauważając zatem słusznie (odwołując się również do orzecznictwa), że uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział - organ zdaniem sądu nie wykazał, że te przymioty nie dotyczą strony (mając na względzie opisane wcześniej okoliczności, które nie zostały poddane szczegółowemu badaniu, a z których Dyrektor OR wywodzi negatywne dla strony skutki prawne w postaci odmowy przyznania wnioskowanej opłatności). Uwzględniając przedstawione okoliczności wskazać należy, że choć co do zasady rola organów ARiMR sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy – to w ocenie sądu nie jest on zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Nawet biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie płatności stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o Planie Strategicznym, to należy wskazać, że w tej szczególnej regulacji ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony (czego zdaniem sądu w tej sprawie zabrakło). W tych ramach mieści się prowadzenie postępowania w taki sposób, aby przyjęte przez organ twierdzenia miały oparcie w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, tak aby strona była przekonana o prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia. Sądowi jest jednocześnie wiadomo z urzędu, że w przypadku płatność rolno-środowiskowo-klimatycznej, która jest zobowiązaniem wieloletnim (a z akt sprawy nie wynika, że rok 2023 był pierwszym okresem tego zobowiązania) organy ARiMR nie kwestionowały strony podmiotowej (czyli faktycznego użytkowania przez skarżącą zgłoszonych do tej płatności działek) i w oparciu o tę okoliczność odmawiały płatności. Nie kwestionując jednocześnie strony przedmiotowej (czyli tego, że zgłoszone do płatności działki były użytkowane rolniczo zgodnie z jej wymogami) nie prowadziły też kontroli np. krzyżowej, która dawałaby możliwość sprawdzenia, czy ktoś inny nie przedstawił tych samych działek do danej płatności, a tym samym nie użytkował ich rolniczo. Wskazując tym samym na ich niekonsekwencję. Podsumowując, pomimo tego, że organy ARiMR miały minimalną wiedzę o tym, że to strona powoływała się na okoliczność faktycznego użytkowania w 2023 r. zgłoszonych do płatności działek (co miało mieć miejsce przy pomocy sąsiada D. G.) nie zrobiły nic aby tę okoliczność w dostateczny sposób wyjaśnić (skoro wywodzi z niej negatywne dla strony skutki prawne), ustalając tym samym rzeczywisty stan faktyczny, dający możliwość prawidłowego zastosowania przyporządkowanych mu przepisów prawa. Tym bardziej, że (jak już podnoszone było wcześniej) nie kwestionowały strony przedmiotowej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2023 (której niniejsza sprawa dotyczy), uznając wobec powyższego, że były one użytkowane rolniczo, zgodnie z jej wymogami. W świetle dotychczasowych wywodów, aby rozstrzygnąć przedmiotową sprawę sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak nie jest jego rolą. Sąd nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Nie jest też władny do przyznania wnioskowanej płatności, gdyż to należy do uprawnień Dyrektora OR, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jego rolą w dalszym postępowaniu będzie w szczególności ocena, czy zebrany lub jeszcze możliwy do zebrania materiał dowodowy (we wzajemnych relacjach) pozwala na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. To zaś pozwoli na następczą ocenę mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jego powinnością będzie również danie wyrazu ustaleniom postępowania w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 §3 k.p.a. (co w tej sprawie zdaniem sądu nie miało miejsca). Z powyższych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem zarówno przepisów postepowania, jak i przepisów prawa materialnego (tj. 45 ustawy o Planie Strategicznym wraz z przywołanymi wcześniej przepisami prawa unijnego, art. 8 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a.), których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zawartych w skardze i piśmie procesowym z 23 lipca 2025 r. Zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem dokumentacyjnym, a sąd nie ma uprawnień do przeprowadzania dowodów w zakresie wnioskowanym przez stronę (przesłuchanie świadka, zbadanie przez biegłego sądowego z zakresu grafologii wiarygodności dokumentów, czy też żądanie przedstawienia przez daną osobę kserokopii dokumentu). Sąd nie zastępuje bowiem organów w prowadzeniu postępowania i rozstrzyganiu danej sprawy (nie jest też III instancją), a tego typu wnioski winny być dokonywane na etapie toczącego się postępowania administracyjnego a nie postępowania sądowego. Trzeba też pamiętać, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 §3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze podatkowej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może też zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy podatkowe. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,00 zł. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.