I GSK 182/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 207/20 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. O. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 207/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...)w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2020 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 21 listopada 2020 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kozienicach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł skarżący. WSA oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. uznał, że organy prawidłowo odmówiły przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożyły sankcje. W ocenie WSA przedmiotowa działka nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej od około 2003 roku. Zalesienie o którym jest mowa w art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 dotyczy zalesienia działek rolnych nie tylko ewidencyjnie, ale też działek rolnych wykorzystywanych do produkcji rolnej. Zalesienie takiej działki nie jest zalesieniem działki rolnej ale zalesieniem działki ,,innej’’, ponieważ została zalesiona poprzez sukcesję naturalną w związku z nieuprawianiem jej przez okres dłuższego czasu. Fakt, iż doszło do zalesienia gruntów ,,inne" niż rolne wynika wprost ze złożonego przez skarżącego, że dokonuje zalesienia gruntów innych, a nie gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutów co do wielkości obszaru zalesienia działek rolnych A - 1,2 ha oraz B – 0,8 ha WSA zauważył, iż organ odwołał się przeprowadzonych kontroli, które wskazywały na zalesienie łącznie 1,37 ha, a nie 2 hektarów na wskazanych działkach. Dokumenty do których odwołuje się skarżący – zaświadczenie z nadleśnictwa oraz mapa sporządzona przez geodetę czy decyzja starosty o zmianie kwalifikacji gruntu są tylko dokumentami które zostały sporządzone pod plan zalesienia i nie były weryfikowane na miejscu. W żadnym stopniu nie zostały podważone przez skarżącego wyniki kontroli odnośnie obszaru dokonanego zalesienia, a w szczególności jego obszaru. Od przedmiotowego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zrzekł się prawa do rozprawy. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty Kozienickiego z dnia 2 lutego 2018 r. na okoliczność powierzchni zalesienia działki nr 15. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 32 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie działka o powierzchni 4,3 ha nie spełnia wymagań i dyspozycji "kwalifikującego się hektara" w sytuacji gdy obszar ten spełnia warunki opisane w art. 32 ust. 2 pkt a oraz w art. 32 ust. 2 pkt b tego rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013, 2. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedmiotowa w sprawie działka nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, z uwzględnieniem, iż T. O. potwierdza ten fakt, podczas gdy Sąd sam wcześniej stwierdził, iż w ocenie wnioskodawcy grunt ten był użytkowany w produkcji rolniczej oraz z przedstawionych dowodów wynika, iż było to użytkowanie rolne, 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zalesienie przedmiotowej działki nie jest zalesieniem działki rolnej, ale zalesieniem działki "innej", w sytuacji gdy skarżący przedstawił decyzję starosty z dnia 4.09.2014 r., w której w sposób jednoznaczny wskazano, iż nastąpiło przekwalifikowanie z działki rolnej na grunt leśny, a ponadto skarżący wskazał, iż od przedmiotowej działki płacił podatek rolny, 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie podważył wyników kontroli w sytuacji zgłaszania również innych zarzutów niż tylko oparcie się prze organ w trakcie kontroli na ortofotomapie z 2013 r., 5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powierzchnia działek rolnych A i B zostały zalesione jedynie na obszarze 1,37 h podczas gdy skarżący wielokrotnie kwestionował wyniki kontroli opierając swoje stanowisko na orzeczeniach organów, które dokonywały wszelkich pomiarów i oznaczeń gruntów zgodnie z wszelkimi procedurami Í wskazują na nieprawidłowości przy przeprowadzonych kontrolach, Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieskuteczne. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważył, że postawione zarzuty wskazane jako naruszenie przepisów prawa materialnego oprócz pierwszego z zarzutów stanowią w rzeczywistości o naruszeniu przepisów prawa procesowego, gdyż powołują jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy o postępowaniu. Zasadnie też organ przywołując orzecznictwo NSA stwierdza, że wskazane w zarzutach przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie, gdyż procedura w sprawach rolniczych została przez ustawodawcę zmodyfikowana, niektóre z istotnych reguł postępowania administracyjnego zostały wyłączone w tych sprawach. Dotyczy to, m.in. wskazanych regulacji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zauważyć zatem wypada, że sprawa ta dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Wtrącić wypada, że zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał. Zatem postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczne. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a., w którym to skarżący kasacyjnie upatruje jego naruszenia poprzez uznanie, iż przedmiotowa w sprawie działka nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, z uwzględnieniem, że skarżący potwierdza ten fakt, podczas gdy Sąd sam wcześniej stwierdził, iż w ocenie wnioskodawcy grunt ten był użytkowany w produkcji rolniczej oraz z przedstawionych dowodów wynika, że było to użytkowanie rolne, stwierdzić należy, że treść tego zarzutu wskazuje na kwestionowanie ustaleń faktycznych, a powołany art. 8 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do podważania ustaleń faktycznych. W konsekwencji także i ten zarzut w części odnoszącej się do naruszenia art. 8 k.p.a. należało uznać za nieskuteczny. Wobec powyższego wszystkie podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów procesowych należało uznać za zarzuty nieskuteczne. Taki stan rzeczy powoduje, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego jest wiążący dla NSA podczas rozpoznawania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn.. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933). Z treści pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie naruszenia art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie działka o powierzchni 4,3 ha nie spełnia wymagań i dyspozycji "kwalifikującego się hektara" w sytuacji gdy obszar ten spełnia warunki opisane w art. 32 ust. 2 pkt a oraz w art. 32 ust. 2 pkt b tego rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było de facto podważenie ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że działka ta o powierzchni 4,3 ha nie spełnia wymagań i dyspozycji "kwalifikującego się hektara". Stwierdzić wobec tej podstawy kasacyjnej należy, że zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać dokonanych ustaleń faktycznych. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732). Także i ten zarzut skargi kasacyjnej strony należało uznać za zarzut nieskuteczny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).